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  邓聿文 从风暴中来,到制度中去  
  作者:邓聿文    发布时间:2007-11-06   信息来源:社会学视野网  
  国家环保总局副局长潘岳最近的两篇文章引起了很多人的关注。一篇是他在学习时报发表的有关环境经济政策的文章,一篇是发表在《南方都市报》上的《告别“风暴” 建设制度》。两篇文章的主旨其实都指向一个问题,就是强调环境保护要从过去的“风暴”式执法方式转向常规性的系统的制度建设。
  潘岳从2003年出任环保总局副局长以来,一共发起了四次“环评风暴”,都起到了一定效果,别的不讲,起码使得长期被视为“边缘问题”的环境保护走进了公众视野,这在环境意识普遍不强的中国,事实上起到了一种普及和灌输的作用。这么一位强势的高官,为什么在公众期待他发起更多环保风暴的时候,突然间转而强调制度建设的重要性呢?这是耐人寻味的。
  我们可以从潘岳的上述文章中找到答案。在《告别“风暴” 建设制度》一文中,潘岳就坦承,每次“风暴”不过是“亡羊补牢”,它能改变的远远不如人们期待的多,也不能如愿变成常规性制度固定下来。原因正如他所说,“风暴”再强,也还是传统的行政手段,没有改变现有的游戏规则,且过于依赖各级执行者的个人意志。
  的确,今日环境问题之严重,有着深刻的根源,它是传统工业化与现代化发展路径的必然产物。这条发展道路是建立在人力和资源密集型导向基础上的,焚田以猎,涸泽而渔,必然会造成对生态环境的严重破坏和对资源的浪费性开发。在这种状况下,经济总量越大、人口数量越多、物质消耗水准越高,环境承载力就越无法容纳我们弃入的废弃物。虽然近年来已更加重视这个问题,但是,几十年来长期积累的体制性弊端不可能立即得到解决。何况,科学发展是需要一系列包括官员考核体系、经济核算体系、发展规划体系、公众参与体系等在内的平台予以支持的,但这些平台迄今均未搭建好,现实中挂帅的依然是财政收入和GDP增长。在这样的大环境下,“环保风暴”难以起到更大的作用,也是不难理解的。
  潘岳清楚地知道这一点,所以他在思考和寻求一种超越运动式执法的更长久、更富全局性的解决方案,上述两篇文章表明,他找到了解决方案,这就是常规性的、系统的制度建设。潘岳的制度建设主要包括四点:一是制订可持续发展战略,即打破行政区划,根据不同地区的人口、资源、环境的容量总量,制定不同地区的发展目标,再根据不同发展目标制定不同的评价考核体系,再按不同的考核评价体系赋予不同的经济政策;二是设立一套对官员的环境考核和问责制度;三是加强中央监管能力;四是在政府之外,强化公众参与。
  就解决问题的程度而言,制订可持续发展战略是最彻底的办法,但坦率地说,这是一时无法做到的,一个绿色GDP核算的夭折就见证了在环保问题上各方博弈的激烈。强化中央的监管能力,尤其是环保系统做到垂直管理,这点在近期似也难以做到,即使能够实现,对解决环境问题也作用不大。目前可行的是在建立环保责任追究制度上多做努力,明确各级政府对辖区内的环境负责,将环保绩效作为干部的一项重要政绩进行考核。另外,加强公众的环保参与也不失为现阶段的一个好办法。因为公众是环境问题的最大利益相关者,也是利益集团不能收买的。当前公众参与面临的最大
法律障碍是民众没有环境诉讼权,应该赋予民众这一权力。
  从历史的长跨度来说,对于中国积重难返的环境问题,风暴是必要的,因为风暴可以扫除已经出现的积垢,起到一定的警示作用,但“风暴”式执法自有其固有的局限。也因此,“环保风暴”如果结束其使命,这虽然让人可惜,但假如我们能从“风暴”中走向常规的、系统的制度建设,却真正是治本之道。
 
  责任编辑:hjl  
 
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