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  朱中原 “大部制”将引领机构改革  
  作者:朱中原     发布时间:2008-03-10   信息来源:中国改革  
 

在刚刚闭幕不久的第四届中欧政府管理高层论坛上,国务委员、国务院秘书长、国家行政学院院长华建敏指出,中央正在抓紧制定政府机构改革和行政管理体制改革的总体方案,为下一轮的政府机构改革奠定基础。

  而此前胡锦涛总书记在党的十七大报告中也明确提出,要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。

  据评论人士分析,中央有关方面正在积极研究的大部门体制,被认为可以化解当前政府机构重叠、职能交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突,有助于减少和规范行政审批,简化公务手续和环节,提高政策执行效能。

  据曾参与设计大部制机构改革的有关专家透露,即将于今年3月两会启动的大部制,拟考虑拓宽部委职能,进一步整合国务院所属机构,逐步向大交通、大文化、大农业、大环保等大部制模式过渡。

  大部制将拉开新一轮机构改革序幕

  有消息称,国务院早前就成立了深化行政管理体制改革联系会议,一些专家还承担了由国务院委托的大部制改革研究课题。

  有专家称,大部制将拉开新一轮政府机构改革的序幕。

  据曾参与过新一轮政府机构改革设计的国家行政学院教授宋世明、汪玉凯等专家介绍,所谓大部制,是指政府各级部门在机构设置上,加大横向覆盖的范围,将类似职能尽量集中在一个大的部门中,部门职能主要为宏观管理、国家战略制定等。宋世明还强调,大部制虽源于西方国家,但中国绝不是简单照搬,而是结合国情作出的政府机构改革战略抉择。

  据专家透露,即将实行的大部制,基本以十一五规划所提出的按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,加快建设服务政府、责任政府、法治政府目标为蓝本,按照市场经济要求,进一步精简政府机构。

  广东经济体制改革研究会会长黄挺在第五届中国改革论坛上重点谈到了当前政府机构所存在的主要问题。他指出,我国的政府机构,目前普遍存在着政治、经济职能过强,社会职能过弱的情况:部门机构庞大,权力越来越集中,而宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱,出现了缺位越位的现象,为民服务的部门人手不足,向民伸手要钱的部门却不少。

  不仅如此,政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清现象也十分突出。中国行政管理学会副会长高小平在接受记者采访时提出,在农业管理方面,产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局;在人力资源管理方面,劳动、人事、教育等部门职能交叉;在民用爆破器材监管方面,国防科工、公安、安监、质检、工商等部门职能交叉;在城市供水、地下水管理方面,水利、建设、国土资源等部门职能交叉;在信息产业管理方面,信息产业部、国信办、广电总局等部门和单位职能交叉;在对外商投资、境外投资等方面,发改委负责项目核准,商务部负责企业设立及合同核准。传统的由多个部门管理同一项工作的做法,看起来是加强了领导,实际上是减轻了部门应承担的责任,降低了工作效率,增加了行政成本。

  目前,除国务院办公厅外,国务院共有组成部门28个,特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14 个,另外还有100多个议事协调机构,数量多、类型多,分工过细。不少部门职能相近或相似,既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮,又导致职能分散、政出多门,削弱了政府的决策职能,也不利于市场经济发展。

  在大部制改革的具体方向上,有行政管理专家表示,大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制,它将整合职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门,消除机构重叠、政出多门的弊端。

  国家行政学院副教授李军鹏认为,通过大部制改革,政府将逐步退出微观经济领域的直接管理,把更多经济事项交由市场调整。宏观调控部门重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理,切实减少微观管理和具体的审批事项,实现从项目管理规划管理、从直接管理向间接管理的转变,向宽职能、少机构的方向发展。

  另有专家表示,中央推行的大部门体制,也广泛适用于地方政府机构改革,而且部分地方近年来关于大部门体制改革的呼声也比较高。

  事实上,在2007年之前,部分地方就已经开始了大部门体制改革的试点。如成都为推进统筹城乡综合改革,早在2004年就开始了大部门体制的改革探索,并取得了明显成效。20048月,成都市撤销农牧局,将原市委农工办和市农牧局的农村工作职能进行整合,组建成都市农业委员会,20056月再将市农机局并入;200510月,将市水利局、市政公用局、市容环境管理局和府南河管理办公室的有关职能进行整合,成立市水务局,负责对全市城乡全流域的一龙治水,统一管理全市水资源、农村水利、水土保持、水产渔政;200512月,撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市区公交系统的市政公用局,组建市交通委员会,统筹管理城乡运输与公共交通;200610月,组建市林业和园林管理局,统管城乡林业资源与绿化。

  不过,由于大部制改革直接触及到体制内许多深层次问题,涉及诸多部门利益调整,因此,中国人民大学毛寿龙教授等政府管理专家认为,即将推行的大部制,仅仅是拉开新一轮政府机构改革的一个序幕。

  机构改革与职能转变同步

  政府规模的大小构成了大部制机构改革的一个关节点,而政府规模的大小,关键又在于定位政府职能。

  政府职能与政府机构规模有着密切的联系。有什么样的政府职能就决定了会有什么样的政府机构规模,而有什么样的政府机构规模就应该具有什么样的政府职能。

  北京大学政府管理学院徐湘林教授在接受本刊记者采访时表示,政府机构改革不仅需要调整政府机构,还需要转变政府职能,启动相应的配套改革,它是整个政府治理体制转型的一个关节点,不是一次就能完成的。

  现供职于中共北京市委办公厅的北京大学政府管理学院黄仁宗博士认为,我国的政府机构改革还存在着重机构轻功能的改革,即将政府机构改革仅仅当作政府部门的调整,却忽视了政府机构功能与职能的划分,这样就陷入了一种单纯的技术主义视角怪圈。他举例说,尽管早在19865月国务院确定辽宁丹东、广东江门等16个中等城市为中国第一批机构改革试点城市时就首次提出转变政府职能这个概念,但对于转变政府职能而言,认识是不足的,事实上仍然过多地着眼于机构与编制的精简,在相当程度上只是权力在上下级之间、同级政府不同部门之间放放收收,政府的全能角色并没有根本改变。机构撤了,微观管理的职能还在,机构还会重建,人员减了还会增加。

  黄仁宗表示,政府的规模并非是越大越好,但笼统地提倡小政府也有失偏颇。简单地以来规定政府的规模,都是不恰当的。

  出席于200711月在国家行政学院举行的第四届中欧政府管理高层论坛的会议代表、法国国立行政学院院长伯纳德。包康特表示,中国正处于市场化进程中,政府机构并不是越多越好,当然也不是越少越好,而是要看是否适应经济社会发展和公共产品提供的需要。

  按照市场经济和建立公共服务型政府的要求,黄挺提出了进一步深化政府机构改革和转变政府职能的具体思路:

  一是针对政府职能缺位、不到位的问题,强化社会管理、公共服务及涉外管理部门,重点强化人民群众最关心的就业、社会保障、住房、教育、医疗、环保和安全等职能,并在投入和编制方面予以倾斜。

  二是针对政府职能越位、错位的问题,对其相应的政府部门实行瘦身,有些机构予以合并撤销或弱化,进一步缩小政府从事事务管理的范围,把与政府性质及职能不相符的事务交由企事业单位和市场中介组织管理。

  三是针对一些政府职能在相关机构间配置不合理的问题,应将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来,设立专门的执行机构,避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端。

  四是针对政府机构设置不合理、职能交叉普遍的问题,要按照全面、精干、统一、效能的原则,稳步推行大部制,改变目前适应计划经济体制的小部制体制。

  五是针对一些专门领域的管理体制不科学、相关职能在不同政府机构间的职能配置不尽合理的问题,重点研究完善一些专门领域的管理体制和机构设置。如对食品药品加工、流通和消费等实行统一监管的体制。

  六是针对一些职能需从政府转移出去,又无相应承接主体的问题,应全面推行事业单位分类改革,规范和发展行业协会、商会等社会组织,为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

  汪玉凯则从深层次谈到了大部制改革的具体思路和方向。他说,大部制最终必然会涉及和涵盖到党政、人大、政协等系统,因此是跨党政的,甚至要考虑党的权力和政府权力的对接与分工。比如文化部、广电总局与中宣部的关系,公安部、安全部、司法部与政法委的关系。他认为应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中,这样更能从结构上深层次调整,因而更具有长远性。

  大部制使决策、执行、监督有效分开

  即将实行的大部制,也将对政府部门的决策权、执行权和监督权进行更加明确有效地分离,构建起权力制衡与监督的机制。

  汪玉凯教授在接受记者采访时表示,根据市场经济发达国家的经验,政府机构改革应该坚决实行决策、执行和监督分离。为此,既可以按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组,亦可以从部委内部进行职能划分。后一种方案更切实可行。国外政府机构实行决策和执行相分离,就是大部制内部权力的分离,大部制内部少量机构行使决策权,更多部门是执行机构;执行机构内部可以引入市场机制,这些机构的一把手应该叫总经理而不叫局长。根据担负的任务申请经费,确定人员编制,在一定范围内可以自行支配。这是大部制内部的决策和执行方面的状况。

  我们未来调整结构,更多是在大部的内部,将来有可能会有一些机构行使监督权。内部权力分开后,如果形成良性有效的监督机制是最好的。比如《政府采购法》颁布实施后,财政部是政府采购政策制定机构,但不是执行机构。财政部很想要这个权力,但国务院不给财政部。财政部不能既当裁判员又当运动员,执行权应该交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。汪玉凯说。

  大部制有望精简国务院部门为20

  中国人民大学管理学院毛寿龙教授近日提交了一份关于政府机构改革的课题报告,该报告对于新一轮的政府机构改革进行了规划和展望。报告称,由于各方面的原因,国务院的组成部门虽然精简到15个比较困难,但精简到20个左右还是可能的。

  毛寿龙的这份课题报告认为,中国政府将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革,精简具有计划经济色彩的部门,把内阁级的机构继续逐步精简,并实现机构和编制的法定化,从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。

  毛寿龙预测,在新一轮机构改革中,国务院组成部门的改革重点将依然是三个方面:一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革,加强宏观调控,减少微观干预;二是对具有公共服务职能的部门进行改革,通过机构改革促进事业单位改革;三是对国有企业进行改革,为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。

  毛寿龙的这份课题报告认为,2008年机构改革适合小步调整,在交通和农业等领域,试点大部制,总结经验教训;然后,在事业单位改革逐步推进的基础上,推进公共服务领域的机构改革。课题报告对今后政府机构改革作了具体规划和构想:将铁道部、交通部和中国民用航空总局合并,组建新的运输部,该部负责所有交通的公共管理职能,即包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理;将农业部、水利部和林业局合并,组建新的农林水利部,统筹农业、林业和水利设施的发展和规划,以及相关公共政策的制定;将国防科学技术工业委员会与国防部合并,组建新的国防部,既负责国防工作,也负责国防科学技术工业工作;撤销信息产业部,其相关国有企业归国资委管理,其宏观政策和相关管理归国家发展和改革委员会,以及相关的行业协会。

  按照这个课题报告的设想,2008年改革之后,国务院组成部门应包括:外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、卫生部、劳动和社会保障部、建设部、国土资源部、运输部、农林水利部、商务部、文化部、国家人口与计划生育委员会、中国人民银行、审计署。改革之后,国务院组成部门为24个,较以前减少了4个组成部门。

  毛寿龙的这个方案还认为,在国务院直属机构的组成方面,应将国家工商总局与国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局合并,组建新的国家工商总局;将国家广播电影电视总局的职能划入文化部,由文化部负责文化、广播电影电视方面的公共管理职能;将国家知识产权局改为文化部管理的国家局。这样,国务院直属机构将变为:海关总署、国家税务总局、国家工商总局、国家环境保护总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家统计局、国家旅游局、国务院宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。国家院直属机构组成数量为11个,从18个减少了7个。国家部委管理的国家局由10个增加到11个。

  另外,在接受本刊记者采访时,众多专家学者都谈到了发改委模式。一些专家表示,发改委模式将成为大部制改革的一个绕不过的坎。发改委的职权及管辖规模成了各方关注的焦点。

  但发改委模式是不是就是大部制呢?

  汪玉凯教授对此表示,发改委模式不能简单等同于大部制,两者是有差别的。发改委主要是国务院的综合协调部门,几乎和每个专业部门如劳动和社会保障部、卫生部、教育部、农业部、商务部等等都有关系,所有这些部委几乎都和发改委的某个处、司对应。我觉得在我们这样的管理模式下,发改委究竟应该以什么样的方式存在,如何发挥综合协调职能是需要认真研究和解决的。从这个意义上说,我不认为目前发改委的运作模式就是大部制的模式。

  另据透露,在此轮机构改革中,能源部门将成为大部制改革的重点。据一位参与《能源法》讨论及制订的权威人士日前透露,目前已完成的《能源法》征求意见稿中,再次明确能源的管理主体为国务院能源主管部门,即最快将在20083月成立能源部;在设立能源部之外,国家还将成立能源监管机构,负责对电力、燃气管网等自然垄断领域的公平开放、普遍服务、消费者权益保护等实行专业性监管。

  此外,中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示,推行大部制不能一蹴而就,应坚持渐进式的改革思路,把握改革时机,成熟一项推出一项。应当看到,现阶段的政府行政管理体制改革不是全面的政治体制改革,而是渐进式的政府转型。要能够有所作为,就必须坚持成熟的改革先行的原则,尤其是不能把一些成熟的改革推到政府换届的时候才搞。比如,整合交通、铁路、民航等部门为交通运输部的时机相对成熟,就可以先行推出。

 
  责任编辑:hjl  
 
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