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[中国网]: 各位网友大家好，欢迎来到中国网。这里是正在直播的“中国访谈，世界对话”。两会召开在即，现在人们越来越关注党的十七大报告中提出的：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的大部制改革问题。大部制改革转眼走入了2008年，这场改革将如何进行？今天我们请到了相关专家为我们解读，他就是中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授。毛教授，欢迎您做客中国网。首先想请您为我们介绍一下在十七大报告中提出的大部制改革有什么样的具体含义？在现在的新时期提出大部制有怎样的意义？ (2008-02-28 17:58:23) |
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[毛寿龙]: 大部制改革实际上是一个非常形象的说法，就是说我们希望把职能相近的部门合并为一个部门，等于合并以后就变大了，就像过去合并大学一样，由几所大学合并成一个规模比较大的大学，原来是几千人一个学校，现在是几万人，这是一个比较形象的说法。但是行政学里面的基本用语就是，为什么要实行大部制，它到底是什么样的结构。 (2008-02-28 18:00:15) |
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[毛寿龙]: 它有一定数量上的体现，比如说我们开一个行政决策会议，如果30个人或20个人以上的话，相互之间讨论的效果不是很好，包括同学聚会也是一样。20个人以上聚会的话，有些人总是边缘化，说不上话。如果能够摆上一桌，15个人,基本上每个人都能说得上话，而且也不存在几个人主导的情况。
开会来讲，一个上午开3、4个小时是极限了，不可能从早上6点开到中午12点，一般都是早上8点到11、12点。有10多个人开会的话，每个人大体发言的时间能够基本表达自己的意思。所以这样的话，我们说一个国家的领导人聚在一起开会，最好15个人左右，顶多不要超过18个，这么多人参加会议是最适合的。 (2008-02-28 18:05:09) |
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[毛寿龙]: 根据这个原理，我们说政府的组成部门，各部部长加上行政首长在一起，开会的人数不超过20个人是最好的规模。在此基础上就可以看出来，一般15到20个部之间的数量是比较好的，越靠近15越好，因为还有秘书长和副总理等人开会，所以不超过20个人是最好的国际上的的惯例。从组织上的原理和规模上来讲也是比较合适的，比较适合讨论决定一些马上要做的事情。如果要制定法律的话，我们说规模稍大一点没有问题。但是如果是某件事情需要具体讨论，然后决定以后马上要做，也就是行政决策这种会议规模小一点比较好。 (2008-02-28 18:05:47) |
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[毛寿龙]: 因为部的数量有限，现在国家的事情越来越多，行政学的原理是每一件事情最好由一个部门去做，也就是说职能或某一件事情最好不要交给两个部门，如果一个部门做的话，这个事情比较容易搞的清楚。但是一个部门可能有好多事情，比如说有200个事情，有20个部门，一个部门平均要做10件事情，大体部门都是差不多的，这就是大部制的基本含义。 这次说大部制改革尝试，十七大报告里讲尝试，一方面它有规定是职能要有机统一，第二是要施行，第三是大部制要有探索，几个职能先进的部门就能够合在一起。 (2008-02-28 18:06:06) |
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[中国网]: 就是把我们平常人开会的行之有效的原理推广到国家去用，我能这么理解吗？ (2008-02-28 18:06:44) |
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[毛寿龙]: 是的。 (2008-02-28 18:07:35) |
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[中国网]: 现在像我刚才问您的一样，在现在新的历史时期，我们国家提出大部制改革，在这个时期提出有什么样的历史意义？ (2008-02-28 18:07:57) |
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[毛寿龙]: 为什么我们说不在80年代提出或者90年代提出？它是有一个历史的背景在里面的。在80年代，我们更多强调精兵减政，当时的政府机构有90多个，后来减到60多个，当时主要是想在机构上做调整，改革的目标还没有。90年代主要的工作就是适应市场经济发展的需要，适应改革计划经济的需要，把国务院、各个政府的部门跟计划经济有关的，不利于市场经济发展的部门通通精简掉。 (2008-02-28 18:08:27) |
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[毛寿龙]: 2003年以后，我国的计划经济向市场经济的发展已经到了一个时期，整个社会的发展、公民的参与，包括政府自身建设的成熟度都达到了这个程度，要求我们更有利的进行组织，同时也为服务型政府，为法治政府，为各个方面在组织上进一步创造条件，所以在这个时候一方面经济条件、社会条件、政治条件非常具备，而且有利于整个政府在组织机构层次大踏步的向前走，进一步理顺政府和企业、政府和社会的关系，这个时候选择的相当不错。 (2008-02-28 18:08:56) |
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[中国网]: 你介绍的是大部制改革的背景，也是初衷，那现在开始实行大部制改革我们要达到什么样的目标呢？ (2008-02-28 18:09:07) |
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[毛寿龙]: 大部制宏观的目标就是希望整个国务院的层次能够减少，数量能够减少。因为国务院本身有28个部门，还有其他各式各样的局、总局、部门、办公室协调机构，还有60、70个部门，很多机构，办一个事情的时候一下子会牵扯到好几个机构，这个时候必须新设一个协调机构，还会增加新的协调层次。所以我们说从横向角度讲，从部的层次，就是人代会选的国务院组成部门或者是序列部门理想的目标是能精简到20个以下，这还要看具体的情况。 (2008-02-28 18:10:06) |
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[毛寿龙]: 还有就是理想层次，我个人想当时邓小平早期的时候他也有这个想法，他当时想说我们总理一个，副总理一个，然后是各个部长就可以了，等多的副总理和国务委员就不需要了，不需要有那么多的国务委员和副总理分管那么多部。因为我们原来部门有60、70个，还有各个协调机构，总理一个人管不过来，所以你必须多设一些层次让国务委员管。现在这两个层次可以精简一下。 (2008-02-28 18:10:36) |
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[毛寿龙]: 一方面横向的数量减少，纵向的数量层次减少，变化三级部门体系再加一个国家的整个国务院领导层，这个领导层就是总理和副总理，再加各部部长，然后下面有十几个部门。当然除此之外，可能还会有直属管理局，但是他们主要是执法机构和业务部门，往往是专业性很强，政治性不太强，不需要总理天天开会，也不需要每天跟总理碰头，处理当前的紧急事情的这些部门，实际上我们有新的机制去解决那些问题。这是大部制基本理想的目标。 当然这次我想还不至于把这个理想的东西完全放到这个目标上。 (2008-02-28 18:10:53) |
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[中国网]: 您刚才向我们描述了大部制改革可能要达到一个什么样的目标，也描写了理想的状态。大部制改革实施起来难度一定很大，在您看来这些难度在哪里？ (2008-02-28 18:12:35) |
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[毛寿龙]: 大部制改革实施基础的难度就像很多人质疑的那样，我把三个部门合在一起，有点像在街上摆摊，原本摆了十摊，现在要把这十摊合在商场中。所以有时候搞不好会造成原本专卖店卖的挺好，忽然卖到大商场，反而销量业绩不好了，可能管理上会有一些问题。所以有人提出“分久必合，合久必分”，小部门踢皮球，很多机构都在面上，变成大部门都把矛盾弄到里面。好象是原来分家过，现在变成大家庭了就会有问题产生。 (2008-02-28 18:13:12) |
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[中国网]: 您对此怎么看？ (2008-02-28 18:13:34) |
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[毛寿龙]: 我认为如果大部制要成功实际是内部机制的变革，如果内部机制不变革肯定不会成功。另外，大部制真正的成功还有一个经济条件、社会条件以及整个政治等各个方面的条件需要有良好的基础。如果没有这些良好的基础，我们说大部制真正要成功还是比较困难的。 比如我们的经济体制改革要到位，什么是经济体制改革到位呢？就是国有企业跟各个部门的关系是没有的，还有各个部门本身靠财政投入，自己不会从事经营性的行为，也不会通过经营性的行为给自己发放福利，不存在这样的问题。中介组织是市场的中介组织，而且是和市场靠近，不是和政府靠近，否则中介组织往往成为政府预算外收入的另一方面，包括搞培训等政治行为，甚至扭曲了，甚至把中介组织当成自己的二政府。 (2008-02-28 18:14:11) |
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[毛寿龙]: 还有事业单位改革不成功大部制的体制也很难。因为大部制的体制本身还有各种各样的事业单位，每个部都管着很多事业单位。这些事业单位如果不实行政事分开，让它有一个独立的运作机制，大部制体制也很难。因为一家有一百多个事业单位，另一家有一百多个事业单位，加起来有三四百个，那怎么管得过来。所以它有很多的改革条件。 但是另外一个角度讲，真正要实现政事分开、政企分开要有很多东西，如果不施行大部制也不可能。就像1998年加入WTO要精简政府的经济管理部门，你不把那些部门精简，那些领域的计划经济体制就很难改革，市场化很难实现。在目前现有剩下的部门中，如果不对它进行合并，不对它实行大部门体制，它要适应市场经济需要，建设服务型政府、法治型政府也有很大的困难。实际是通过职能转变给大部制创造条件，同时需要大部制改革为政府职能转变创造条件。 (2008-02-28 18:14:31) |
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[中国网]: 听了您的讲话我能不能这么理解，就是大部制改革有很多有难度的地方，但是现在进行大部制改革是势在必行？ (2008-02-28 18:14:57) |
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[毛寿龙]: 是的，应该说有很多难度。大家也看到了，只要是机构改革大家都觉得很敏感，为什么呢？三个部和合并成两个部，至少部长少了两个，副部长少了十个，所以还是有很多职位没有，有的人有觉得是发展无望啊，还是有一个磨合的过程。 (2008-02-28 18:15:25) |
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[中国网]: 这是大部制改革过程当中所面临的阻力之一吧。我们也从资料上看到，机构改革在我国起步已经有一段时间了，从82年开始已经有过五次了，请您为我们介绍一下在这五次过程中有哪些成效、经验、教训，有些什么特点呢？ (2008-02-28 18:15:40) |
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[毛寿龙]: 这次我们说大部制改革，实际还是行政体制改革的一部分。大部门改革在十七大报告中说了尝试大部门体制改革，所以大家都觉得这次改革的标志是大部门体制，过去实际也有类似的情况，我们说机构改革，实际是行政体制改革的一部分。 1982年改革的特征，当时我们还是文革以后，改革开放初期，它是一个百废待兴的局面。当时的局面是为了搞建设，我们恢复建立了很多很多部门，最多的时候达到90多个。而且为了让这些部门有效运转，配备了很多官员，很多官员的年纪已经七老八十，文革时期当副部长、部长，现在他们复出干活管那么多部，但是的确年龄很大，追悼会天天开，一开会就需要医生在边上急救，这种情况非常多，而且有些部的副部长的数量达到17个，怎么开会呀，所以说行政决策一般15个人左右是比较合适的。 (2008-02-28 18:16:56) |
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[毛寿龙]: 当时邓小平下了非常大的决心，就是实行老干部离退休制，一下精简很多人。在精简人的基础上，实施控制部门膨胀，精简到60多个，当时是精兵简政。当时用了很多策略手段，比如老干部拿13个月的工资，待遇不变，还有就是老革命的给他离休待遇，比退休待遇稍稍高一点。另外就是机构太庞大了，从90多个精简到60多个很不容易，后来做事情时机构慢慢又膨胀，1987、1988年的时候又开始要做一轮改革，当时想做政治体制改革，主要做了机构改革。为什么82年的机构改革做了以后又膨胀了？吸取当时的经验教训，82年没有实现政府职能转变，没有充分利用市场经济，政府的事政府做，社会的事、经济的事也是政府做了。 (2008-02-28 18:17:15) |
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[中国网]: 这是82年得出来的教训？ (2008-02-28 18:17:33) |
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[毛寿龙]: 对。87年决定着重转移到政府职能转变，当时不知道政府职能转变该怎么办。92年邓小平南巡讲话才真正提出来“要搞改革开放，一定要建设社会主义市场经济”，92年的时候基本上目标已经开始。经过一段时间的发展，92年提出“步子要更快一点，发展速度更高一点”，这个背景主要是给市场经济一个启动，所以当时也做了精简机构的工作，但是当时条件不成熟，市场经济刚刚开始不可能把国营企业和管经济的部门都撤了。 98年初的时候，当时机构改革基本成熟了，市场经济已经开始建设的差不多了，国际上还认为我们是计划经济国家，但是很多政府机构的确是把他们砍伐掉了。如花几年时间从组织上切断计划经济机构的基础，98年我们砍了一些，像煤炭部、石油部、化工部。有人说我们从82年开始，像化工部有些部门一会儿撤，一会儿建，搞改革就搞了四五次，有的司处撤了建、建了撤，改了13回。所以大的部门搞的不会那么多，某个小部门不止这个。有的98年撤了以后还会建。 (2008-02-28 18:17:55) |
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[毛寿龙]: 但是这次改革的力度非常大，到了01年基本上完成了，03年我们根据当时留下的情况，做了一些修修补补。像当时国有企业没有人管，最后成立国资委。证券市场要发展，成立证监会。保险银行要发展，就成立保监会、银监会。98年以后，外贸部本来要撤，后来没有撤。其他的机构也有调整，像环境保护局、工商局都变成总局，市场经济部门为了体现市场监管的作用。这是03年的特征，好象是微调，机构数量没有变化，但是内部做了一些调整。 (2008-02-28 18:18:24) |
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[毛寿龙]: 总体来讲，你可以看到1982年主要是精简机构，尤其是精兵简政，实际是老干部。88年开始，就是要政府职能转变。92年政府职能转变开始运作。98年正式为市场经济发展奠定基础。03年实际是调整政府基本定位，比如宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域。我想08年的大部制，实际就是在市场监管领域、社会管理、公共服务领域做很大的变革，不是在过去的经济管理部门里有更多的作为。这次的改革，如果概括起来主要还是在公共服务领域中进行机构合并以及内部行政管理体制改革。 (2008-02-28 18:18:43) |
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[中国网]: 这次大部制改革和精简机构有些什么样的不同？ (2008-02-28 18:18:56) |
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[毛寿龙]: 精简机构纯粹来讲就是把哪些部门精简了。这次大部制主要是从组织层面有一个目标，另外从职能上主要是想把某一项职能在各个部门分开以后，想把它有机统一在一起，这是大部门管理体制的很重要的特点。 (2008-02-28 18:19:13) |
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[中国网]: 通过您的介绍，根据您的话语我们也在回顾大部制改革的进程，是不是说机构改革一次比一次更加切中要害，效果更显著呢？ (2008-02-28 18:19:28) |
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[毛寿龙]: 应该说，我们每次改革之后都有一次回潮，这是没有办法的。机构改革的特点就是每次改革时宏观动力很足，微观阻力弱一点，但是等改革以后，宏观动力相对来讲不足，微观压力非常足。因为每到一个事情出来，某个领域出现问题，我们总是会看到有很多人提出来，某个机构要升格，组想升部，局想升总局，如果没有局只有司处的时候，就想成立一个部。03年以后，我们可以听到各种各样的消息，有些消息说，为什么松花江出现污染，因为化工部撤了。还有一些人说，煤怎么老出事故，因为煤炭部撤了。为什么能源老紧缺，因为石油部撤了。还有人说，林业现在管的挺好，你们搞大部制是不是把林业局合并了，最后会有很多人都要去砍树啊。这个时候大家都会想着是不是要恢复石油部、煤炭部、化工部等等被撤掉的部门。机械制造业现在发展的很好，是不是要成立机械制造部？这种声音还是很多的。包括统计数字很失真，如何让统计数据真一点，如果把国家统计局变成国家统计总局就好了。现在环境污染很严重，能不能把环境保护总局改成环境保护部。 (2008-02-28 18:19:42) |
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[中国网]: 这方面的声音强烈吗？ (2008-02-28 18:19:58) |
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[毛寿龙]: 这种声音一般在改革时声音小一点，但是改革之后，比如03年改革以后，04、05年声音就比较大。而且很多部门的确在那会儿成功实现了它的梦想，的确是成立了很多新的机构。比如应急管理很重要，应急管理指挥中心也就建立了。而且很多人讲，要不要成立专门负责应急管理的国土安全部。当然这些建议最后没有被采纳。 你可以看到，这种改革的阻力和动力都是同时存在的。我在不同的时期、不同阶段表现形式不一样。所以我们说，每一次搞宏观上的改革，实际对政治家来讲是非常大的考验，是需要有战略眼光，而且同时又能够面对非常具体、迫在眉睫的问题作出痛苦的抉择。我们过去曾经说要把铁道部撤了，但是中国铁道部如果撤的话，会撞火车的。像电力部门搞市场化改革，一看家中停电了我们就开始着急。 (2008-02-28 18:20:17) |
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[毛寿龙]: 所以可能有一些小小的事情就让我们改变主意。像卫生部也是一样，非典的时候我们就发现卫生方面很多职能分散在很多不同的政府部门，所以当时就会想到要不要成立一个大卫生部。加入WTO以后，农业出现很多问题，比如农业出口，国外说我国农业产品质量不好，包括最近国外媒体又在说北京商场卖的东西内固醇高，美国运动员想带自己的食品过来，实际上食品领域、药品领域的安全性也使得我们按照这些领域新建了一些机构。但是我们能不能在整个的机构中把卫生领域真正统一在一起，我们成立药监局以后也出现问题。到底怎么监督，都是一些问题。 (2008-02-28 18:20:34) |
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[中国网]: 每次改革大家都有质疑的声音。这次大部制改革有人提出来，会不会跟目前学界普遍认同的“小政府、大社会”的说法是背道而驰？ (2008-02-28 18:20:55) |
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[毛寿龙]: 这种说法也不是没有道理。大部制改革让人感觉好象这个部门的权利越来越大，怎么样约束管理它，的确有这个问题。另外一个角度上，这也是一种误解。因为大部门体制也是体积上比较大，并不是说管的事多。因为它体积比较大，反而管的事少一点。 (2008-02-28 18:21:15) |
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[中国网]: 但是权利也就更大了。 (2008-02-28 18:21:31) |
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[毛寿龙]: 但是分散在三个部门的权利更大，三个人做事，六只手抓权，现在一个部门可能两只手抓权。当然另外一个角度来讲，大部门体制合并以后在于内部管理机制的问题的，比如决策权，实行科学决策、民主决策。因为过去的行政决策是下级为领导把关，下级是上级的顾问，部长办什么事总是找司局长商量，司局长办事找处长商量，处长办什么事找自己的下属商量，结果是行政决策往往依赖与下级提供的信息，往往体现执行方面的考虑，所以很多改革很难推行下去，很难打破部门利益和偏见。 (2008-02-28 18:21:51) |
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[毛寿龙]: 因为我们没有实行大部门体制，使得决策资源非常分散，都分散在每个行政的层次中，每个行政组织都在做决策。在这种情况下，决策资源一分散，结果是任何政策一出台，都带有明显的行政化色彩，而不是公共决策。公共决策有一个特点就是要聘请很多专家，聘请各个利益的相关人士从民主的角度支持决策。行政化决策体制也使得政府很多部门的权利没有边界，而且你都不知道找谁。有时候说找大官好，找部长就解决了，也有很多人说这种事千万不能找部长，因为他都不知道这件事怎么办，您最好找一个办事员就把事情解决了。这就说明，我们很多权利看起来高度集中在某个部长手里，但是实际上是沉淀在一线的官员手里。 (2008-02-28 18:22:24) |
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