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首页 > 社会学评论 > 佳作评介 > 大部制改革 >
  毛寿龙 中国大部制改革在路上  
  作者:毛寿龙    发布时间:2008-03-10   信息来源:中国网  
 

 

 

[中国网]:

各位网友大家好,欢迎来到中国网。这里是正在直播的中国访谈,世界对话。两会召开在即,现在人们越来越关注党的十七大报告中提出的:加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制的大部制改革问题。大部制改革转眼走入了2008年,这场改革将如何进行?今天我们请到了相关专家为我们解读,他就是中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授。教授,欢迎您做客中国网。首先想请您为我们介绍一下在十七大报告中提出的大部制改革有什么样的具体含义?在现在的新时期提出大部制有怎样的意义?

(2008-02-28 17:58:23)

 

[毛寿龙]:

大部制改革实际上是一个非常形象的说法,就是说我们希望把职能相近的部门合并为一个部门,等于合并以后就变大了,就像过去合并大学一样,由几所大学合并成一个规模比较大的大学,原来是几千人一个学校,现在是几万人,这是一个比较形象的说法。但是行政学里面的基本用语就是,为什么要实行大部制,它到底是什么样的结构。

(2008-02-28 18:00:15)

 

[毛寿龙]:

它有一定数量上的体现,比如说我们开一个行政决策会议,如果30个人或20个人以上的话,相互之间讨论的效果不是很好,包括同学聚会也是一样。20个人以上聚会的话,有些人总是边缘化,说不上话。如果能够摆上一桌,15个人,基本上每个人都能说得上话,而且也不存在几个人主导的情况。
开会来讲,一个上午开34个小时是极限了,不可能从早上6点开到中午12点,一般都是早上8点到1112点。有10多个人开会的话,每个人大体发言的时间能够基本表达自己的意思。所以这样的话,我们说一个国家的领导人聚在一起开会,最好15个人左右,顶多不要超过18个,这么多人参加会议是最适合的。

(2008-02-28 18:05:09)

 

[毛寿龙]:

根据这个原理,我们说政府的组成部门,各部部长加上行政首长在一起,开会的人数不超过20个人是最好的规模。在此基础上就可以看出来,一般1520个部之间的数量是比较好的,越靠近15越好,因为还有秘书长和副总理等人开会,所以不超过20个人是最好的国际上的的惯例。从组织上的原理和规模上来讲也是比较合适的,比较适合讨论决定一些马上要做的事情。如果要制定法律的话,我们说规模稍大一点没有问题。但是如果是某件事情需要具体讨论,然后决定以后马上要做,也就是行政决策这种会议规模小一点比较好。

(2008-02-28 18:05:47)

 

[毛寿龙]:

因为部的数量有限,现在国家的事情越来越多,行政学的原理是每一件事情最好由一个部门去做,也就是说职能或某一件事情最好不要交给两个部门,如果一个部门做的话,这个事情比较容易搞的清楚。但是一个部门可能有好多事情,比如说有200个事情,有20个部门,一个部门平均要做10件事情,大体部门都是差不多的,这就是大部制的基本含义。

这次说大部制改革尝试,十七大报告里讲尝试,一方面它有规定是职能要有机统一,第二是要施行,第三是大部制要有探索,几个职能先进的部门就能够合在一起。

(2008-02-28 18:06:06)

 

[中国网]:

就是把我们平常人开会的行之有效的原理推广到国家去用,我能这么理解吗?

(2008-02-28 18:06:44)

 

[毛寿龙]:

是的。

(2008-02-28 18:07:35)

 

[中国网]:

现在像我刚才问您的一样,在现在新的历史时期,我们国家提出大部制改革,在这个时期提出有什么样的历史意义?

(2008-02-28 18:07:57)

 

[毛寿龙]:

为什么我们说不在80年代提出或者90年代提出?它是有一个历史的背景在里面的。在80年代,我们更多强调精兵减政,当时的政府机构有90多个,后来减到60多个,当时主要是想在机构上做调整,改革的目标还没有。90年代主要的工作就是适应市场经济发展的需要,适应改革计划经济的需要,把国务院、各个政府的部门跟计划经济有关的,不利于市场经济发展的部门通通精简掉。

(2008-02-28 18:08:27)

 

[毛寿龙]:

2003年以后,我国的计划经济向市场经济的发展已经到了一个时期,整个社会的发展、公民的参与,包括政府自身建设的成熟度都达到了这个程度,要求我们更有利的进行组织,同时也为服务型政府,为法治政府,为各个方面在组织上进一步创造条件,所以在这个时候一方面经济条件、社会条件、政治条件非常具备,而且有利于整个政府在组织机构层次大踏步的向前走,进一步理顺政府和企业、政府和社会的关系,这个时候选择的相当不错。

(2008-02-28 18:08:56)

 

[中国网]:

你介绍的是大部制改革的背景,也是初衷,那现在开始实行大部制改革我们要达到什么样的目标呢?

(2008-02-28 18:09:07)

 

[毛寿龙]:

大部制宏观的目标就是希望整个国务院的层次能够减少,数量能够减少。因为国务院本身有28个部门,还有其他各式各样的局、总局、部门、办公室协调机构,还有6070个部门,很多机构,办一个事情的时候一下子会牵扯到好几个机构,这个时候必须新设一个协调机构,还会增加新的协调层次。所以我们说从横向角度讲,从部的层次,就是人代会选的国务院组成部门或者是序列部门理想的目标是能精简到20个以下,这还要看具体的情况。

(2008-02-28 18:10:06)

 

[毛寿龙]:

还有就是理想层次,我个人想当时邓小平早期的时候他也有这个想法,他当时想说我们总理一个,副总理一个,然后是各个部长就可以了,等多的副总理和国务委员就不需要了,不需要有那么多的国务委员和副总理分管那么多部。因为我们原来部门有6070个,还有各个协调机构,总理一个人管不过来,所以你必须多设一些层次让国务委员管。现在这两个层次可以精简一下。

(2008-02-28 18:10:36)

 

[毛寿龙]:

一方面横向的数量减少,纵向的数量层次减少,变化三级部门体系再加一个国家的整个国务院领导层,这个领导层就是总理和副总理,再加各部部长,然后下面有十几个部门。当然除此之外,可能还会有直属管理局,但是他们主要是执法机构和业务部门,往往是专业性很强,政治性不太强,不需要总理天天开会,也不需要每天跟总理碰头,处理当前的紧急事情的这些部门,实际上我们有新的机制去解决那些问题。这是大部制基本理想的目标。

当然这次我想还不至于把这个理想的东西完全放到这个目标上。

(2008-02-28 18:10:53)

 

[中国网]:

您刚才向我们描述了大部制改革可能要达到一个什么样的目标,也描写了理想的状态。大部制改革实施起来难度一定很大,在您看来这些难度在哪里?

(2008-02-28 18:12:35)

 

[毛寿龙]:

大部制改革实施基础的难度就像很多人质疑的那样,我把三个部门合在一起,有点像在街上摆摊,原本摆了十摊,现在要把这十摊合在商场中。所以有时候搞不好会造成原本专卖店卖的挺好,忽然卖到大商场,反而销量业绩不好了,可能管理上会有一些问题。所以有人提出分久必合,合久必分,小部门踢皮球,很多机构都在面上,变成大部门都把矛盾弄到里面。好象是原来分家过,现在变成大家庭了就会有问题产生。

(2008-02-28 18:13:12)

 

[中国网]:

您对此怎么看?

(2008-02-28 18:13:34)

 

[毛寿龙]:

我认为如果大部制要成功实际是内部机制的变革,如果内部机制不变革肯定不会成功。另外,大部制真正的成功还有一个经济条件、社会条件以及整个政治等各个方面的条件需要有良好的基础。如果没有这些良好的基础,我们说大部制真正要成功还是比较困难的。

比如我们的经济体制改革要到位,什么是经济体制改革到位呢?就是国有企业跟各个部门的关系是没有的,还有各个部门本身靠财政投入,自己不会从事经营性的行为,也不会通过经营性的行为给自己发放福利,不存在这样的问题。中介组织是市场的中介组织,而且是和市场靠近,不是和政府靠近,否则中介组织往往成为政府预算外收入的另一方面,包括搞培训等政治行为,甚至扭曲了,甚至把中介组织当成自己的二政府。

(2008-02-28 18:14:11)

 

[毛寿龙]:

还有事业单位改革不成功大部制的体制也很难。因为大部制的体制本身还有各种各样的事业单位,每个部都管着很多事业单位。这些事业单位如果不实行政事分开,让它有一个独立的运作机制,大部制体制也很难。因为一家有一百多个事业单位,另一家有一百多个事业单位,加起来有三四百个,那怎么管得过来。所以它有很多的改革条件。

但是另外一个角度讲,真正要实现政事分开、政企分开要有很多东西,如果不施行大部制也不可能。就像1998年加入WTO要精简政府的经济管理部门,你不把那些部门精简,那些领域的计划经济体制就很难改革,市场化很难实现。在目前现有剩下的部门中,如果不对它进行合并,不对它实行大部门体制,它要适应市场经济需要,建设服务型政府、法治型政府也有很大的困难。实际是通过职能转变给大部制创造条件,同时需要大部制改革为政府职能转变创造条件。

(2008-02-28 18:14:31)

 

[中国网]:

听了您的讲话我能不能这么理解,就是大部制改革有很多有难度的地方,但是现在进行大部制改革是势在必行?

(2008-02-28 18:14:57)

 

[毛寿龙]:

是的,应该说有很多难度。大家也看到了,只要是机构改革大家都觉得很敏感,为什么呢?三个部和合并成两个部,至少部长少了两个,副部长少了十个,所以还是有很多职位没有,有的人有觉得是发展无望啊,还是有一个磨合的过程。

(2008-02-28 18:15:25)

 

[中国网]:

这是大部制改革过程当中所面临的阻力之一吧。我们也从资料上看到,机构改革在我国起步已经有一段时间了,从82年开始已经有过五次了,请您为我们介绍一下在这五次过程中有哪些成效、经验、教训,有些什么特点呢?

(2008-02-28 18:15:40)

 

[毛寿龙]:

这次我们说大部制改革,实际还是行政体制改革的一部分。大部门改革在十七大报告中说了尝试大部门体制改革,所以大家都觉得这次改革的标志是大部门体制,过去实际也有类似的情况,我们说机构改革,实际是行政体制改革的一部分。

1982年改革的特征,当时我们还是文革以后,改革开放初期,它是一个百废待兴的局面。当时的局面是为了搞建设,我们恢复建立了很多很多部门,最多的时候达到90多个。而且为了让这些部门有效运转,配备了很多官员,很多官员的年纪已经七老八十,文革时期当副部长、部长,现在他们复出干活管那么多部,但是的确年龄很大,追悼会天天开,一开会就需要医生在边上急救,这种情况非常多,而且有些部的副部长的数量达到17个,怎么开会呀,所以说行政决策一般15个人左右是比较合适的。

(2008-02-28 18:16:56)

 

[毛寿龙]:

当时邓小平下了非常大的决心,就是实行老干部离退休制,一下精简很多人。在精简人的基础上,实施控制部门膨胀,精简到60多个,当时是精兵简政。当时用了很多策略手段,比如老干部拿13个月的工资,待遇不变,还有就是老革命的给他离休待遇,比退休待遇稍稍高一点。另外就是机构太庞大了,从90多个精简到60多个很不容易,后来做事情时机构慢慢又膨胀,19871988年的时候又开始要做一轮改革,当时想做政治体制改革,主要做了机构改革。为什么82年的机构改革做了以后又膨胀了?吸取当时的经验教训,82年没有实现政府职能转变,没有充分利用市场经济,政府的事政府做,社会的事、经济的事也是政府做了。

(2008-02-28 18:17:15)

 

[中国网]:

这是82年得出来的教训?

(2008-02-28 18:17:33)

 

[毛寿龙]:

对。87年决定着重转移到政府职能转变,当时不知道政府职能转变该怎么办。92年邓小平南巡讲话才真正提出来要搞改革开放,一定要建设社会主义市场经济92年的时候基本上目标已经开始。经过一段时间的发展,92年提出步子要更快一点,发展速度更高一点,这个背景主要是给市场经济一个启动,所以当时也做了精简机构的工作,但是当时条件不成熟,市场经济刚刚开始不可能把国营企业和管经济的部门都撤了。

98年初的时候,当时机构改革基本成熟了,市场经济已经开始建设的差不多了,国际上还认为我们是计划经济国家,但是很多政府机构的确是把他们砍伐掉了。如花几年时间从组织上切断计划经济机构的基础,98年我们砍了一些,像煤炭部、石油部、化工部。有人说我们从82年开始,像化工部有些部门一会儿撤,一会儿建,搞改革就搞了四五次,有的司处撤了建、建了撤,改了13回。所以大的部门搞的不会那么多,某个小部门不止这个。有的98年撤了以后还会建。

(2008-02-28 18:17:55)

 

[毛寿龙]:

但是这次改革的力度非常大,到了01年基本上完成了,03年我们根据当时留下的情况,做了一些修修补补。像当时国有企业没有人管,最后成立国资委。证券市场要发展,成立证监会。保险银行要发展,就成立保监会、银监会。98年以后,外贸部本来要撤,后来没有撤。其他的机构也有调整,像环境保护局、工商局都变成总局,市场经济部门为了体现市场监管的作用。这是03年的特征,好象是微调,机构数量没有变化,但是内部做了一些调整。

(2008-02-28 18:18:24)

 

[毛寿龙]:

总体来讲,你可以看到1982年主要是精简机构,尤其是精兵简政,实际是老干部。88年开始,就是要政府职能转变。92年政府职能转变开始运作。98年正式为市场经济发展奠定基础。03年实际是调整政府基本定位,比如宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域。我想08年的大部制,实际就是在市场监管领域、社会管理、公共服务领域做很大的变革,不是在过去的经济管理部门里有更多的作为。这次的改革,如果概括起来主要还是在公共服务领域中进行机构合并以及内部行政管理体制改革。

(2008-02-28 18:18:43)

 

[中国网]:

这次大部制改革和精简机构有些什么样的不同?

(2008-02-28 18:18:56)

 

[毛寿龙]:

精简机构纯粹来讲就是把哪些部门精简了。这次大部制主要是从组织层面有一个目标,另外从职能上主要是想把某一项职能在各个部门分开以后,想把它有机统一在一起,这是大部门管理体制的很重要的特点。

(2008-02-28 18:19:13)

 

[中国网]:

通过您的介绍,根据您的话语我们也在回顾大部制改革的进程,是不是说机构改革一次比一次更加切中要害,效果更显著呢?

(2008-02-28 18:19:28)

 

[毛寿龙]:

应该说,我们每次改革之后都有一次回潮,这是没有办法的。机构改革的特点就是每次改革时宏观动力很足,微观阻力弱一点,但是等改革以后,宏观动力相对来讲不足,微观压力非常足。因为每到一个事情出来,某个领域出现问题,我们总是会看到有很多人提出来,某个机构要升格,组想升部,局想升总局,如果没有局只有司处的时候,就想成立一个部。03年以后,我们可以听到各种各样的消息,有些消息说,为什么松花江出现污染,因为化工部撤了。还有一些人说,煤怎么老出事故,因为煤炭部撤了。为什么能源老紧缺,因为石油部撤了。还有人说,林业现在管的挺好,你们搞大部制是不是把林业局合并了,最后会有很多人都要去砍树啊。这个时候大家都会想着是不是要恢复石油部、煤炭部、化工部等等被撤掉的部门。机械制造业现在发展的很好,是不是要成立机械制造部?这种声音还是很多的。包括统计数字很失真,如何让统计数据真一点,如果把国家统计局变成国家统计总局就好了。现在环境污染很严重,能不能把环境保护总局改成环境保护部。

(2008-02-28 18:19:42)

 

[中国网]:

这方面的声音强烈吗?

(2008-02-28 18:19:58)

 

[毛寿龙]:

这种声音一般在改革时声音小一点,但是改革之后,比如03年改革以后,0405年声音就比较大。而且很多部门的确在那会儿成功实现了它的梦想,的确是成立了很多新的机构。比如应急管理很重要,应急管理指挥中心也就建立了。而且很多人讲,要不要成立专门负责应急管理的国土安全部。当然这些建议最后没有被采纳。

你可以看到,这种改革的阻力和动力都是同时存在的。我在不同的时期、不同阶段表现形式不一样。所以我们说,每一次搞宏观上的改革,实际对政治家来讲是非常大的考验,是需要有战略眼光,而且同时又能够面对非常具体、迫在眉睫的问题作出痛苦的抉择。我们过去曾经说要把铁道部撤了,但是中国铁道部如果撤的话,会撞火车的。像电力部门搞市场化改革,一看家中停电了我们就开始着急。

(2008-02-28 18:20:17)

 

[毛寿龙]:

所以可能有一些小小的事情就让我们改变主意。像卫生部也是一样,非典的时候我们就发现卫生方面很多职能分散在很多不同的政府部门,所以当时就会想到要不要成立一个大卫生部。加入WTO以后,农业出现很多问题,比如农业出口,国外说我国农业产品质量不好,包括最近国外媒体又在说北京商场卖的东西内固醇高,美国运动员想带自己的食品过来,实际上食品领域、药品领域的安全性也使得我们按照这些领域新建了一些机构。但是我们能不能在整个的机构中把卫生领域真正统一在一起,我们成立药监局以后也出现问题。到底怎么监督,都是一些问题。

(2008-02-28 18:20:34)

 

[中国网]:

每次改革大家都有质疑的声音。这次大部制改革有人提出来,会不会跟目前学界普遍认同的小政府、大社会的说法是背道而驰?

(2008-02-28 18:20:55)

 

[毛寿龙]:

这种说法也不是没有道理。大部制改革让人感觉好象这个部门的权利越来越大,怎么样约束管理它,的确有这个问题。另外一个角度上,这也是一种误解。因为大部门体制也是体积上比较大,并不是说管的事多。因为它体积比较大,反而管的事少一点。

(2008-02-28 18:21:15)

 

[中国网]:

但是权利也就更大了。

(2008-02-28 18:21:31)

 

[毛寿龙]:

但是分散在三个部门的权利更大,三个人做事,六只手抓权,现在一个部门可能两只手抓权。当然另外一个角度来讲,大部门体制合并以后在于内部管理机制的问题的,比如决策权,实行科学决策、民主决策。因为过去的行政决策是下级为领导把关,下级是上级的顾问,部长办什么事总是找司局长商量,司局长办事找处长商量,处长办什么事找自己的下属商量,结果是行政决策往往依赖与下级提供的信息,往往体现执行方面的考虑,所以很多改革很难推行下去,很难打破部门利益和偏见。

(2008-02-28 18:21:51)

 

[毛寿龙]:

因为我们没有实行大部门体制,使得决策资源非常分散,都分散在每个行政的层次中,每个行政组织都在做决策。在这种情况下,决策资源一分散,结果是任何政策一出台,都带有明显的行政化色彩,而不是公共决策。公共决策有一个特点就是要聘请很多专家,聘请各个利益的相关人士从民主的角度支持决策。行政化决策体制也使得政府很多部门的权利没有边界,而且你都不知道找谁。有时候说找大官好,找部长就解决了,也有很多人说这种事千万不能找部长,因为他都不知道这件事怎么办,您最好找一个办事员就把事情解决了。这就说明,我们很多权利看起来高度集中在某个部长手里,但是实际上是沉淀在一线的官员手里。

(2008-02-28 18:22:24)

 

[中国网]:

这种说法其实挺反映问题的。

(2008-02-28 18:22:31)

 

[毛寿龙]:

很多人说县官不如现管,实际上这就是这个体制的真实写照。有很多人说我们中国谁的权利最大,一是总理,二是县长,总理看起来权利很大,但是实际真正管事的还是县长,县长也未必管事,真正办事的可能是县长下面的一线工作人员。

(2008-02-28 18:22:47)

 

[中国网]:

大部制实施以后就是在一定程度上去遏制这种现象的发生吗?

(2008-02-28 18:22:59)

 

[毛寿龙]:

对,所以不我们说把决策权集中在大部里面,设立很多辅助性的机构,有决策咨询机构、决策信息系统,还有科学决策、民主决策的机制,聘请专家当政府雇员。有外部的力量进入政府机构以后,我们可以发现它的决策会具有更好的、更广泛的公共性和专业基础知识,然后再跟行政资源结合在一起。另外,实行大部制以后,我们有专门的监察机构,把执行机构进行整合,每个执行单位相当于一个项目,一个组长或者一个处长领导五六个人,这段时间做什么就要做好,考核、绩效各个方面也顺利。像做决策,你可以提意见,但是决策做完之后就要老老实实执行。我们过去往往是领导决策了,下级阳奉阴违,没有好好执行,领导来催才好好做。现在不行了,除非重新来一次那种决策。这就说明决策执行和监督是一种重构。

(2008-02-28 18:23:16)

 

[毛寿龙]:

一旦这个做到了以后,政府职能也就知道了。因为你不知道就不会乱决策,很多事情不该做就不会进入决策层。应该做得也不会遗漏在决策层之外,不会说这个事情太难办了,我不好办就不做了,太难办政府可以努力克服,资源不足可以投入更多的力量,也不会出现领导交代任务以后,执行部门没有资源到处走,一走发现自己还要自带干粮,依靠执行去收费,说这个行政审批项目给你了,就收了很多费的这种情况不会发生。

(2008-02-28 18:23:44)

 

[中国网]:

您为我们描述了实行大部制改革以后我们将面临的新局面。但是我们想知道真正实行大部制以后,我们可能面临哪些问题?

(2008-02-28 18:23:59)

 

[毛寿龙]:

实际我们面临的问题非常多。目前来讲,基本的环境并不是很好。大部制体制改革,决策、执行、监督三者相对分离,这三者之间相协调非常困难。很多人有一种官本位的思想,什么叫官本位?就是官大一级压死人。大官和小官之间,小官总是听大官的,实际未必是这样。

但是你要让决策、执行、监督三者之间在法律面前人人平等,在法律制度面前人人平等,要做到这一点还是有一定难度的。我们说官员权威来自哪里?真正的权威来自于决策的科学性和民主性。只有这样,我们政府做决策以后,你们执行的时候才能为大家所充分理解,而且得到广泛的支持。而不是很多决策以后缺乏民主性,一出去就被人笑话,或者说一出去人家说你好,但实际不执行,原因是它的决策过程太快,没有一个过程,没有一个足够的过程,可以让这项决策充分体现科学性、民主性,充分得到大家的拥护。

(2008-02-28 18:24:14)

 

[毛寿龙]:

所以一般说决策过程慢,被大家接受了,在执行时就不会出现上有政策、下有对策的情况了,这种在将来做都比较难。往往有这种情况,我们在决策时企业、老百姓都不吱声,但是决策出来了大家开始反对了。我举个例子,假如北京市要禁烟,政府讨论好象没有多少人反对,但是真正出来了大家还会说,还会有人抽烟,这种情况可能会经常发生。这实际会让我们面临一些难题,就是大部制刚开始时,我们觉得可能进行的比较顺利,但是慢慢地我们发现阻力越来越大。

(2008-02-28 18:24:38)

 

[中国网]:

这是不是我们经过那么多次机构改革总结出来的经验?

(2008-02-28 18:24:59)

 

[毛寿龙]:

对。每次我们发现都有成效,但是过一段时间阻力开始产生,开始有一些回潮。大部制真正的难题可能是政府与企业之间的关系,政府与社会的关系,尤其是政府与事业单位,政府与市场组织单位的关系,至少今年在实施大部制体制改革时不会那么顺利,还有一些大部制正常运作的阻力。

(2008-02-28 18:25:52)

 

[中国网]:

我们来看网友的提问。他说:你好,我想请问在向大部制过渡过程中必然会面对很多技术上的问题,如信息库的整理、运作机制的理顺等等,这是我们所能想到的巨大的完善工作。那么你预想到的还有哪些问题是需要我们亟待解决的?

(2008-02-28 18:26:11)

 

[毛寿龙]:

他说的信息共享是非常具有典型意义的。据我所知,我们的政府管理机制往往是行政性分割,而且项目之间还形成各种各样的竞争关系,两个司之间和部长之间的关系,各个司之间的数据不统一。为什么接不上?这两个司本身形成了竞争关系,两个司都想当部长,封锁消息,涉及到技术上很难形成统一的数据。这个实际跟信息的运作,本身跟大部制决策、执行、监督机制没有到位是有关系的。

(2008-02-28 18:26:52)

 

[毛寿龙]:

当然要解决目前部门分割的问题,可能需要有其他方面的因素。比如给官员更多的出路,而不是简单的竞争,而且有些像信息方面的工作,是不是和他的考核关系不是很大,或者说本身政府信息公开条例已经有了,国信办在促进这方面的工作,各个部门也已经做了很多工作。如果基本的信息都公开了,那么显然它就会符合标准。另外信息工作的标准化也比较重要,包括公开的平台。

(2008-02-28 18:34:51)

 

[毛寿龙]:

信息有很多种,一种是给外人看,有的是给国内人看,有的是给领导看,有的是给自己看。所以信息收集有好多套,你说我们到底公布哪一套信息,所以搞不清楚。以后应该还是实话实说,有一说一,在信息库的组建方面就是一种心境,没必要任何信息采集都需要行政领导签字。我们很多的消息都是经过行政领导一把手签字的,谁都知道,签字以后就要承担责任,要承担责任这个数字肯定做过查证,他得先考虑这个数字对我有什么影响。那么这样做出来的数据,你有你的调整,我有我的调整,两个人相互调整,标准是不一样的。你有你的标准,我有我的标准,我是保守的姿态,你是进取的姿态,他可能谨小慎微的姿态,那么信息肯定做不出来。大部制也可能会出现这样的问题,在一定意义上改善部门林立的状况,但是如果内部司局之间搞不好,信息平台还是会有问题的。

(2008-02-28 18:35:02)

 

[中国网]:

这就是很有代表性的问题。还有一些什么是我们需要亟待解决的?

(2008-02-28 18:37:51)

 

[毛寿龙]:

基本的运作是我们能不能把每个部所做得事情具体化,变成一个一个的项目,而不是给哪一个机构搞不清楚。还有一个,基本的需要有职位说明书,局长干什么,副局长干什么,司长干什么,处长干什么。这个说明书不是很原则的,要根据过去五年、十年和未来五年的空间来判断,而且不断作出调整和修改。你刚开始不一定写对,但是经过磨合肯定会写对。不要求第一次写的很完美,第一次写的很完美的东西肯定是不落实的。刚开始根据实际来写,慢慢累计,经过五年,我想每个岗位说明书基本都会做得很好。

(2008-02-28 18:38:19)

 

[中国网]:

这是您个人的建议吗?

(2008-02-28 18:38:46)

 

[毛寿龙]:

是。

(2008-02-28 18:39:16)

 

[中国网]:

我们很关心如果实现大部制改革的话,我们多长时间能够看到成效?我们怎样评估这些成效?

(2008-02-28 18:39:53)

 

[毛寿龙]:

光是机构表面来看,这次人代会以后基本就可以看到。这个方案经过人代会讨论通过以后,新的总理选举出来,他就提名副总理、国务委员以及各部部长人选,人代会一选举通过,我们说新的部长上任,哪些部门合并变成大部门,大部长正式开始工作。几天时间基本就完成了。

但是内部的运作机制,挂牌以后怎么处理,我估计至少需要几个月的时间来磨合。一年以后可能该暴露的问题就暴露出来了,该怎么解决问题会有新的办法解决。当然做得好的话,我们会有更大的工作,在内阁层次整体上运作到位。

(2008-02-28 18:40:13)

 

[中国网]:

怎么样评估呢?

(2008-02-28 18:40:29)

 

[毛寿龙]:

一个是要看它的初衷,我们这几个部门合并以后,是不是运作的好,组织上是不是运作的好,是不是很顺畅。另外,还要看基本的结果是怎样的。比如把林业部门合作,林业别出大事,至少要做到绩效提高,不受影响,磨合过程不受影响,而且工作效果提高了,有利于各项改革开放措施的实施,有利于促进政企关系理顺,而且有利于促进事业单位改革,也有利于建立服务型政府、法治型政府,也有利于政府信息公开。不不会像现在政府信息公开阻力那么大,大家老是觉得不知道公开什么好。所以这些实际上都可以综合评估。

从另外一个角度来讲,关键还是在于运作。大部门体制要成立,相对来讲成立以后到底怎么运作,这是一个观念。可能里面有几个关键点,科学决策怎么做,各个部门聘请什么样的专家进入决策层,专家的待遇、位置怎样借调、配备多少助理,民主决策到底找哪些人决策等很多方面。

(2008-02-28 18:40:47)

 

[中国网]:

我的理解评是估体系是看初衷、看结果、看过程再把它细化,然后再考虑大部制的成效怎么样。我们非常关心大部制的改革是不是自上而下的?

(2008-02-28 18:41:04)

 

[毛寿龙]:

大部制改革应该说是国务院先行,但是我想各级政府实行也是自然而然的事情。我已经听说深圳市政府已经在做大部制的改革,他们已经有了类似的方案。

(2008-02-28 18:46:14)

 

[中国网]:

那么中央跟地方对接也是巨大的工程,您觉得在地方会产生怎样的影响?能不能就杜绝除了总理就是县长的现象?

(2008-02-28 18:46:32)

 

[毛寿龙]:

一方面是地方政府自己需要做的事情,另外一方面是中国行政管理体制改革方案的内容。比如地级市要不要撤销,乡镇的地位到底在哪儿,或者说垂直机构和条块之间的关系到底应该什么样,这些东西都要考虑在里面。地方如果不合怎么办,中央已经合了,到时一开会会去两个人怎么办,不可以的。

另外一个角度,实际地方的很多部门是中央垂直管理的,这种关系上,像这次冰灾已经体现出来了,火车站是铁道部管理的。但是火车站一出事,最后是广州市市政府来管理,这个事情协调就比较困难。电网是中央管的,但是电网断了以后由湖南省政府来管。包括郴州停电好多天,电网是国家的,断电是当地市政府县政府来管。所以,也出现这方面的问题。我们看看能不能在实行大部制以后,该统一的统一,该中央管的中央管,该属地化的管理就属地化的管理。

(2008-02-28 20:59:07)

 

[中国网]:

大部制改革是一步到位还是循序渐进的?

(2008-02-28 20:59:39)

 

[毛寿龙]:

应该说有些地方是一步到位的,但是机制、机构还有其他的磨合运作,还有一些细节是循序渐进的。

(2008-02-28 20:59:58)

 

[中国网]:

在哪些领域会最先实行这些改革?

(2008-02-28 21:00:14)

 

[毛寿龙]:

目前,从学术研究的空间来看的话至少有几个领域呼声比较高。像大农业、农林水合一,还有大交通,天上飞的飞机,地上跑的火车,路上跑的汽车,城市的道路这些管理的统一,还有像大文化、大金融、大卫生,有人还提出要不要搞大的市场监管部门,这些都是可以考虑的范围。当然有些人又提出来,能源部要建立,这个可能和大部门体制建立没有什么关系。如果党和国家的领导人认为这件事情一定很重要,也许我们就真的成立一个部门。

(2008-02-28 21:00:32)

 

[中国网]:

这位网友又说:没有政治体制改革,真正的大部制也很难真正确立,那么大部制改革将会牵动哪些政治领域的体制改革呢?

(2008-02-28 21:00:57)

 

[毛寿龙]:

应该说包含政府管理体制改革,实际上也可以为职能体制改革提供基础。比如政府要法制化,建立服务型政府,包括政府职能转变。另外,从人代会的角度来讲,要充分发挥人代会立法作用。政府各个部门科学化、民主化,实际也可以为今后的决策立法奠定更重要的基础。实际国务院法制办都在为人代会做工作,各个部门都在立法,包括行政执法,有些像行政仲裁履行的就是司法部门的工作。

(2008-02-28 21:01:14)

 

[毛寿龙]:

国外很多事情是司法部门来做,或者国会来做。像美国独立管制局基本由国会管,像英国的很多执行局,涉及到诉讼问题,最后由司法审查。我们实行大陆法系,国家也有立法,行政部门有立法,立法体系最后肯定跟政治是有关系的。还有非常重要的一点,政治上很重要的公共政策政治基础,主要还是来源于行政管理部门。行政管理部门下级的支持非常重要,一项政策出台主要是通过执行部门自觉性来支持。未来科学决策、民主决策很重要对职能体制改革的转变就在于公共政策的政治基础主要不是来自于执行部门,而来自于科学专家领域,专家就是权威,知识就是力量。

还有一方面,来自利益相关者的支持。跟谁的利益有关,即使认识不到,他都知道维护自己的利益。如果这项政策符合老百姓,符合国家发展的利益,这项政策出台是可以得到大多数人的拥护。

(2008-02-28 21:01:39)

 

[中国网]:

我们知道大部制在很多发达国家是普遍通行的,那我国的大部制跟他们有哪些不同的地方?

(2008-02-28 21:01:47)

 

[毛寿龙]:

总体来讲,如果我们做成以后宏观结构应该差不多,比较类似,但是每个部到底怎么做,我觉得各个国家差别很大。像美国有教育部,78年成立的,我们也有教育部,美国教育部不管大学,大学由洲管,我们的教育部还管了好多的大学。像英国的环境保护部,它管农林水,管好多事。包括卫生部,英国卫生部规定看病都是免费的,整个国民全民健保系统都是卫生部管,医生好多都是公务员,所以跟我们的管理体制不一样。

(2008-02-28 21:02:10)

 

[毛寿龙]:

所以从大的方面来看有很多类似的地方,但是从局部和细节来看,每个国家都有自己的特色。即使大部门体制里面有类似英国的执行机构,类似新加坡的法定机构,这些机构到底在我们国家以什么形式出现,估计可能与这些国家都有类似点,但是也有很多不同点。如果这些机构要坐下来,人代会目前还没有能力管辖这些相对独立的执法机构,那么估计跟美国的体制差距会大一点。

但是我们的政府可能会管,所以可能会跟英国的体制更加接近一些。

(2008-02-28 21:02:47)

 

[中国网]:

这也是一种特色。还有网友说:与此前五次的机构体制改革最大的不同是,大部制方案中加入了决策、执行、监督分立的意图。您觉得这种三权分立制度能否有效实施?是否是最好的解决办法?这种做法能否应用到基层?

(2008-02-28 21:02:55)

 

[毛寿龙]:

这种体制应该说是一种大部门决策和执行监督,大部门的运作方法。说到基层,未必。实际上它是把决策和执行相对分开,相对协调,但它不是三权分立,相互制衡的关系。一般来讲,如果三权分立和制衡,就是这三个权利完全独立,而且执行部门还有否决权。我们的执行部门没有否决权,监督部门也是根据相关的程序和规定去结合,它也不可能对我们的执行部门有审查权。

(2008-02-28 21:03:14)

 

[中国网]:

这个网友还问,这个是否是最好的解决办法呢?

(2008-02-28 21:03:31)

 

[毛寿龙]:

目前来讲,大部门机制相对是比较好的方法,但是不是最好的,我们一般不敢说。

(2008-02-28 21:04:01)

 

[中国网]:

我们到时候可以用您告诉的方法,初衷、目的、过程来检查一下确实是否有效。今天非常感谢毛教授到我们中国访谈做客,跟我们聊了这么多大家关心的问题。在今天节目快要结束的时候,您有什么想要对中国网的网友说?

(2008-02-28 21:04:15)

 

[毛寿龙]:

大家看大部制体制,一方面可以从现实的角度观察,也可以观察到全世界的一些做法。另外,也需要关注到里面的一些理念。还有,我们看到一个事情可能成功的方面有很多种,一种是设计成功,设计的很好,但是做得不好。有的设计不完美,但是做得时候很完美,有的时候是设计的不完美,做的也不完美,但是看得结果大家很满意;有些是设计完美,做得完美,但是大家就是不满意。

所以我们说,对一个新鲜事物来说,我们还是要看主流,是不是有利于进一步的改革开放,是不是有利于政府自身建设,是不是有利于减轻目前所面临的整体的大问题。另外一个角度来讲,我们也不要放过那些小问题,要认真对待。

(2008-02-28 21:04:32)

 

[中国网]:

谢谢您今天做客中国访谈,为我们做了这么详细的解读,谢谢毛教授,希望您常到中国访谈做客。谢谢大家收看本期的中国访谈,我们下期再会!

(2008-02-28 21:04:46)

嘉宾:中国人民大学公关管理学院教授毛寿龙
        时间:2281500
        简介:在中共“十七大”报告中,“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”作为部署未来行政管理体制改革攻坚任务的方式提出。“大部制”改革,在经历了2007年底最寒冷的冬日之后,终于迈进了2008年,这场改革究竟会如何展开?答案越来越近了!

 

 
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