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  竹立家 “大部制”改革之我见  
  作者:竹立家    发布时间:2008-03-10   信息来源:中国改革  
 

大部制改革与政府职能转变

联合国制定了一个具有普适性价值的政府机构标准,它包括十个领域:第一个是一般性公共服务,比如立法部门、执行部门、财务部门、税收部门、外交部门,任何公民都需要这种服务;第二个是国防,比较经典的是国防服务发展规划;第三个是秩序与社会安全,比如公安部门;第四个是经济职能,经济职能部门对中国来说一直是个比较重要的部门,市场经济的进程在某种程度上决定了政府职能及政府机构的设置;第五个是环境保护;第六个是教育;第七个是卫生;第八个是娱乐、文化与宗教;第九个是住房与社区,主要是解决老百姓住房问题或社区的福利设施。这也是一个很重要的部门;第十个是社会保护,包括社会福利和社会保障。

大部制也好,搞内阁制也好,政府职能是一个关键指标。我认为,联合国制定的这个标准和我们国家发展的趋势和方向是一致的。构建服务型政府也好,科学发展观也好,构建和谐社会也好,政府这十项职能必须要履行好,但很多官员对政府究竟应该做什么不是很清楚。

目前国务院有28个部委,加上国务院直属局和直属机构等,共有66个部门。未来要建立职能有机统一的大部门体制,不能仅仅局限于现有的28个部委,要在66个部门范围内统筹考虑。而就是在这66个部门里边,各个部门的职能交叉重叠现象比较严重,除此之外就是管理漏洞。有些领域该管的没人管,不该管的都在管。比如说质检局、药监局和工商局,各自的职能交叉现象就很严重。我们搞大部制,就是要解决这个问题。

实行大部制,必须要将转变政府职能与政府机构改革结合起来,理顺二者之间的关系。

一般认为,转变政府职能就是要推进政企分开,政资分开,政事分开,政府与中介组织分开。这无疑是最为基础性的工作。对于脱胎于计划经济体制的中国而言,要实现政府向公共行政转型,必须对现有政府机构进行有效整合;而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现,否则转变政府职能就可能沦为空口号。政府机构改革是未来行政管理体制改革的重点和难点,转变政府职能与政府机构改革相辅相成。如果政府机构改革不到位,转变政府职能也很难。同样,离开了政府职能空谈政府机构改革,也无异于是空中建楼阁。

目前我们政府的任务、职能和定位以及政府所要提供的公共产品和公共服务,应该说比以前要明确得多了。但是,现在老百姓讲的新三座大山”——教育、医疗和住房问题仍然非常严重,这表明我们现在已经走到了一个关键的时刻,这个时刻与整个社会转型、经济转型有很大关系。我们历次的政府机构改革不但没有解决这些问题,反而还出现了新的问题和矛盾,所以必须进行政府职能的转变和政府机构的改革,而我们即将实行的大部制,则正好适应了中国目前的这种趋势、社会现状和老百姓的需求。

中国政府机构设置的一个主要标准,就是建立市场经济社会、和谐社会和小康社会,实现科学发展观。我们必须从问题出发来界定政府的职能,进而界定政府的职能机构分支。这是中国政府目前所面临的一个比较大的问题。中国的政府机构设置,除了前面我所讲的机构设置和政府职能的重叠、交叉、漏洞以外,还有一个问题就是成本浪费严重。政府部门从事行政的成本比较高,导致这种状况的一个直接的根源就是机构太多。因此,政府机构改革就应该降低政府成本,提高政府行政效率,实现老百姓的愿望。

大部制助推政府机构改革

大部制改革构想可以说是我们政府机构改革以来理念最深、幅度最大的一次。为什么说幅度最大呢?是因为大部制将使中国的政府机构发生重大变化,主要表现在以下几个方面:第一是有益于减少政府机构,降低政府成本,提高政府效率。这是我们实实在在迈出的重要一步。第二是大部制的提出,标志着我们国家管理层、立法层已经意识到以往的政府机构及政府机构设置已经不能适应经济社会的发展需要。这是一个认识上的重要转变与进步。第三是标志着我们的政府机构改革将步入一个适应小康社会、和谐社会建设的轨道。第四,它是中国行政管理体制改革的一个重大转变与进步。大部制的实行过程中,将逐步建立起决策、执行、监督相分离的政府机构及行政管理体制,打破了以往三者重合的局面。

当然,实行大部制的难度可以说是前所未有的,因为它涉及到许多的部门利益和个人利益。换句话说,就是要从原有的一些部门尤其是利益部门中裁减合并一些部门,这肯定要伤害一些部门和一些人的利益。

那么,大部制改革应该遵循什么原则呢?

一是要提供完善的高质量的适应形势发展和时代要求的公共产品和公共服务。

二是要最大限度地降低政府成本,提高政府效益。成本和效率,从国内的经验来看往往是矛盾的。有时候,成本很高,反而效率很低。有时候,成本比较低的反而效率很高。那么现在中国的问题,主要就是成本很高,效率很低。我们要进行政府机构改革,实行大部制,还是要吸取中国目前发展的经验和教训,要建立一个廉价、高效、服务的政府。这是我们政府机构改革的最终目标。这当然是一个很大的难题。但是作为一个共产党人执政的社会主义政府,我们只有做到了这一点,人民才能满意,社会才能发展,国家才能昌盛。

大部制新发展共识

最近我提出了一个新发展共识,这一共识的基本内容,可以概括为民主、民生、公正、和谐。与单纯强调经济发展的发展思路不同,新发展共识强调经济与社会的共同发展,强调经济建设的最终目标是以人为本构建和谐社会。之所以说是共识,是因为它不仅反映了中央政府的治国理念,而且也反映了全社会广大公民的愿望和要求,具有强大的凝聚力。在这个新发展共识中,民主是民生与和谐的基础和前提。对我们未来社会发展和国家治理来说,如果没有民主,民生与和谐都是空谈。

胡锦涛同志在十七大报告里讲到,民主是社会主义的生命。没有民主,现代社会就不可能建立。没有民主,文明社会就不可能建立。文明社会的一个最根本的标志,就是在国家治理和社会治理过程中间实现了民主,建立了一个比较完善的公民社会体系,有一个比较和谐的公共生活领域。

中国现在政府机构改革的一个重点,就是如何在整个社会治理、国家治理中间,建立一种民主机制、民主氛围,通过民主来支持法制环境和法制建设。也就是要在大部制的实行当中,贯彻这个新发展共识

那么,如何通过政府机构改革来体现民主的价值呢?

政府机构的设置和政府职能的完善,都必须要通过民主的程序来实现,政府不能想说什么就说什么,想做什么就做什么,而是应该经过广泛的民意调查和社会调查,需要对经济社会发展状况作充分调查和分析,要有科学性和合理性。

我们的政府机构改革,实行大部制也好,其他制度也好,一个政府机构形成的主要环节和支柱,就是民主程序。就是说,机构设置是在一定社会发展需要的基础上广泛争取民意而形成的,而政府为老百姓提供公共服务和公共产品的过程本身就是一个民主的过程。对公共产品提供的这种要求,是我们设置和改革政府机构的一个主要原因。

另外,在具体部门的拆减合并过程当中,也要充分贯彻民主程序。面对各个部门的利益冲突,应当让各个部门充分地表达他们自身的利益,然后通过民主程序,由中央编制办统筹协调,统一规划,而不是由各个部门自己说了算。(作者系国家行政学院公共行政教研室主任)

 
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