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  野夫 汶川地震危机中基层政权的运作  
  作者:野夫    发布时间:2008-09-07   信息来源:《绿叶》BLOG  
 

中国乡村政治生态——汶川地震危机中基层政权的运作

野夫

摘要:朝廷圣明而地方糜烂,是中国民间传统的一贯错觉。皇上好而贪官坏,是近年来无论戏剧还是现实给民众形成的教化。乡镇负责三农问题,是国家稳定的基石和前沿,看起来无所不管,实际则没有什么权利,更多的时候,乡镇干部要向农民鞠躬作揖。研究基层政权在汶川大灾下的危机运作,检讨大灾前后的经验教训;从重建家园到重建基层民主和法制,然后层级递进;真正在废墟上解放思想,探索制度创新,这应是上下共通的美好愿景,也是大灾留给我们这一代人的惟一财富。

  公元2008512日,农历四月初八,老黄历称为丁巳月壬子日,丁巳属火,壬子属水,日月干支水火交攻,民俗谓之天冲地克。立夏已经六天,盆地开始闷热;再过九天就是小满,马上就满仓满钵了。

  这一天按中国古代星象学的说法,值日星宿名,属于白虎星之一。按佛历来说,这一天却很好,是佛诞日,民间的佛徒要洗佛像,还要放生祈福。但是对于泛神崇拜的华夏民族来说,这一天还是牛王的生日,要祭祀和感谢给农业带来了巨大福祉的耕牛。

  在初夏的阳光下,四川盆地特有的众多寺庙瓦顶,在十方丛林之中,泛滥着温暖的回光。一个老大娘挽着提篮香烛,蹒跚在山路上,她正要去给菩萨敬香。而区委书记老吴则驱车在高速路上,接到通知要去省委党校学习十七大精神。农夫老张在门口磨镰刀,村长老谢在水库边的农家乐请客,某镇党委书记在通知干部开会。

午时三刻,几乎所有的学校都同时敲响了下午课的钟声,孩子们陆续进入教室。

  下午两点28分,我正在川西北某市的纹江区大龙镇政府采访一个退休返聘的基层干部。这时突然大地开始摇晃,整个四川盆地似乎像被造物主端起来颠簸了一遍,时间长达五分钟之久。

  在水库边喝酒的村长老谢,被第一排巨浪打湿衣裤,他惊恐地看着烧开了似的水面,以为水怪现身,但是很快意识到地震来了,甩开客人直奔村里广播站,开始高喊老乡们快跑,快离开房屋。区委书记老吴的司机感觉把握不住方向,停车下来检查轮胎,老吴发现他们停在一座桥上而桥还在颤抖,意识到地震急忙驱车赶到出口,转身回程。他虽然当时还不知道究竟有多大的灾难后果,但已经直觉到这次的学习肯定是要取消了。

  大龙镇的书记在大地停止筛糠时,立马在院子里命令所有干部立即到所辖各村组去抢救人员,并检查房屋水利等损毁情况。而邻县那个开会的镇党委,则几乎是在地震的前十秒就被垮塌的楼房掩埋了,几十个生命转眼化为灰烬,逃出生天的只有四人。而在那一刻的四川,更多的学校则像多米诺骨牌似地接连倒塌。

那一刻,磨刀的农夫老张,飞快地跑出屋檐;看着自己支离破碎摇摇欲坠的房屋,确实十分生气地骂道——龟儿开发区,你虾子放炮就放炮,何必装那么多炸药嘛!老子看你敢不赔我的房子!在此后的很长时间里,他和许多人一样,将要为谁来赔偿他们用一生艰辛才初初建成,现在却转眼损毁的房屋而发愁和奋争。

  一般而言,天灾是从天而降的,但是现在,却突然从我们脚下冒出。在此之前,虽然中国的地震局和气象局一样,从北京到任何县都有建制;但是在平时,他们的主要工作是为各个建筑施工单位,提供一种地质鉴定服务。没有他们盖章认可,施工就是违法,因此也要收取一点费用,聊以养活几个公职人员。从形式上看,这确实更像一个官办的地震服务公司。基层地震局和气象局不一样,虽然也负责所谓的监测,但无须天天向老百姓预报。人类对天空的认识高于对地下的了解,因此全世界基本都认为,地震确实是难以预报的。

  中国幅员辽阔,似乎每年都有一点地震。由于震级和烈度都小,且多在边远人稀之地,所以一般未能引起大众的关注。干部和群众都以为事不关己,仿佛相信邻国不会凭空偷袭我们一样,大家对天天嚷着要爱护的地球,确实还是充满了单恋和信任。因此各级政府领导,一般不会去研究什么地震应急预案;就算有预案,那也是闭门造车完成的,和实际灾难发生的时候完全不同。比如所有应急预案都没想到灾难发生之初,首先就会通讯和交通断绝。一切都是建立在畅通的前提上,一旦失去畅通,就意味着每个基层干部,都要凭自己的直觉和惯例去单兵作战。指挥中心实际还将处于较长时间的聋哑状态,前线和雷区究竟在哪里,还需要类似古代的八百里快马驿传才能得知。

而老百姓和孩子们,也基本没有进行过地震避灾减灾自救教育。所以当灾难不期而至后,我看见的是无数茫然的面孔。谁都不曾想到,此后的漫长时间,他们将要在这块膏腴之地上,面对如此众多的新鲜问题和艰难人生。

  关于这场命名为汶川大地震的全方位报道,由于事发突然,新闻界用前所未有的勇敢和透明,已经做了基本详尽的记录。我在这里,只想就我跟踪调查的纹江区抗震救灾为观察原型,来具体解剖和阐释中国基层政权的危机应对和运作状况,用以探讨社会学意义上的各种地震次生灾害的预防。

  纹江区是才恢复十年的县级建制,与德阳和绵阳的几个重灾区接壤,相去汶川直线只有80多公里,距离北川和什邡地界更近,开车大约一个小时。奇怪的是,地震死神在沿着龙门山断裂带挥洒它的泼墨大笔之时,确实在纹江区出现了一片奇迹般的飞白。于是,这个本来只有24万人的地方,伤亡的仅有317人。但是毕竟位于震带要冲,还是倒塌房屋十几万间,损毁二十几万间,直接经济损失也达116亿元。

这样的人财损伤,与动辄死亡数千的邻近地区相比,自然不被媒体大众和上级特别关注。因此在整个灾情的新闻报道中,这个原本默默无闻的小城,依旧还是不为人知。然而死者长已矣,在掩埋完大野尸骸之后,真正需要持续救助和面对的,却是这些陡然之间失去平生财产的灾民。而对于这些重新洗白的幸存者,已无重灾区和轻灾区的区别,所有失去房屋家产的人们,他们的困难、恐慌与煎熬,和所有难民如出一辙,每个人的表情都充满了焦虑和迷茫。大家筚路蓝缕好不容易初见端倪的所谓新农村,挥手之间,又将许多人打回了起点。这样的遭遇,任谁都可能心急火燎。

  但是应该愤谁呢?很显然,这场灾难确实不是政府搞开发放炮引起的。农夫老张磨好镰刀却懒得去收割,他固执地拉着巡视灾情的书记老吴质问——你们共产党天天说为人民服务,发生这么大的事,你咋个也不打个招呼?那你们哪个负责赔我的房子嘛?

  只能苦笑的吴书记也有困惑,他很清楚,集他所能支配的地方财力,赔偿根本无从谈起。况且纵观全世界,有为天灾向人民完全赔偿和彻底买单的政府吗?政府的职能是组织救助,在巨型天灾面前,几乎没有一个国家的政府,可以扮演无所不包的万能救世主。对于中央政府究竟要怎样来解决整个灾区灾民的民生问题,暂时还只能观望每天正陆续出台的各项赈灾政策。但是组织大家生产自救,却是他眼前必须迅速回应的问题。

  尽管地震以来,作为守土有责的封区小吏,他和区长老许已经迅急调查清楚辖地内的灾情并层层上报了,但由于同属一个市的邻县绵竹和什邡,还在各种镜头下大规模抢救废墟中的孩子,因此上级要求他们稳定自救的同时,只能暂时先拨一笔救灾款和物资。安抚逝者家属,抢救伤残人员,调集饮料食品,救助重灾群众,这是官员的常识,一切都可谓井井有条。但是他们每天无论是驻扎在临时搭建的避震棚里,还是奔波于检查乡镇的坎坷路上,内心依旧惴惴不安。

  在基层工作多年的经验告诉他们,人的最大本能无非生命和财产;当生命危机渡过之后,对财产的诉求就会接踵而来。看着沿路百姓的老宅废墟和披挂拼凑的临时窝棚,心底浮出的悲悯又岂亚于电视机前的挥泪观众。如何为百姓抚平创伤,如何让灾民理解政策,如何恢复社会秩序,在稳定下抗震救灾,这才是他们作为一个地方官要深思熟虑的问题。

惟一得意的可能还是刚刚调整完的这批基层干部。当老吴还在风驰电掣往回赶的路上,大多数无法通讯联系到的干部,皆已各自开始救灾行动。因为失去通信,区长老许只能见谁逮谁,马上分成十个组下乡了解灾情,一切都在乱而有序地进行。救死扶伤是首要大事,煤气管泄漏边上的小学,要把孩子们安全疏散。而联镇帮村驻组的干部已经各自上路;农民的火三轮已经把各村的伤员迅速送到了医院,而医院则已经在临时帐篷中开始手术。而那时,余震的威胁还在骚扰惊慌失措的民众。电视台仍在播报,警察也在巡街,金河镇的书记镇长还在带领警察和民兵从废墟中刨人。一切看上去似乎都还正常,小城仿佛在一场大战的间隙,平静地在废墟边舔血疗伤。当确知没有学校垮塌没有大规模死亡之时,他们都略略松了一口长气。

  古代中国皇权不下县,草民遇灾年,县衙顶多能做的是开仓放粮架锅舍粥。但是进入现代文明国家,基层政权却是必须要管百姓的吃喝拉撒衣食住行的——甚至可以说,这是县乡两级政府的主要职责所在。因为管理好这些,灾民才不会变为饥民、刁民甚至暴民,天下也就不致陷入乱局。

  在中央政府和外省救援的物资还没调来,甚至调来暂时也还轮不到纹江区之时,党政领导首先要忙的肯定是,凭借个人关系在各地调集这些平时无需而此刻紧俏的物资,比如矿泉水、彩条布和帐篷,等等。成都的矿泉水厂,已经需要救灾总指挥部开批条才能买到200箱。而我亲眼所见的绵竹汉旺镇周边的农民,已经开始抢水,甚至在路边跪着乞求救援车辆的施舍。灾年里最初的饥渴从水开始,恐怕这也是许多外人难以想象的辛酸。好在老吴的朋友在省委机关事务管理局负责,终于为他周济来几车解民倒悬的水,可以暂时稳住阵脚。

当周边两县物资基本饱和之后,水和干粮终于逐渐轮到了这里。民政局拿到几车这些珍贵而不昂贵的饮食,立即分配到灾情较重的三个乡镇,以为可以聊慰民情。但是接下来的问题,却让每个人大感意外。

  乡镇干部是国家最底层的公务员,再之下的村组干部就是只拿补贴的农民了。当国家取消农业税征收之后,乡镇干部进行了大幅裁员,这儿的编制则是每个乡镇只有14个干部。乡镇财权上交,由区财政统一安排经费,称为报账式财政。在平常岁月,乡镇负责三农问题,是国家稳定的基石和前沿。看起来无所不管,实际则没有什么权利。尤其在国家规范了乡镇干部的职能和纪律之后,更多的时候,是他们要向农民鞠躬作揖。

  地震陡然发生,乡镇干部的规范动作,就是马上分头下村组,调查核实灾情,抢救伤员,火化逝者;然后再给每个垮塌房和危房拍照登记。当然同时还要检查辖内所有的公共设施道路桥梁水库灌渠,等等。之后才是尽快登记那些衣被粮食都被掩埋了的困难户,赶紧设法申报救助。不过还有一个似乎更重要的任务,那就是大灾当前,更要了解和控制乡村的情绪:把所有平时掌握的容易冲动的人,适当地安抚甚至密切注意起来。

  最初的十来天,多数灾民还在沉重打击下懵懂沉默。从废墟中扒拉残物,在空地上搭建窝棚。田里的庄稼该收该种的,一点都不能耽误。农事是和天时紧密联系的,等秧苗下地,雨季就该到了。秧田要水,可是窝棚中的老小却要怎样才能捱过那些即将到来的汛期风雨呢?这时,农民就该要想起他们头上的政府了。

  通常一个乡镇下辖十来个村,每个村又有七八个到二十几个组,每个组大致散居着几十户人家。乡镇十几个干部,要在短暂的时间内马上弄清上述那些问题,要走访近万的人户,确实并非易事。但是上面无论财政、民政、水利、交通、教育、电力等等各部门,都等着要乡镇的数据。这是一个用各种表格和数字管理的国家,不及时厘清和上报这些数据,则会影响救灾的大计,在这种十万火急的时刻,是要误辄得咎的。

就在数据都还没完全严格核实之时,中央的政策又早已通过电视广播传遍了全国。国家首先出台的救灾政策是,每个灾民每天十元钱一斤粮食,只给三个月。但是哪些是灾民,哪些可以得到这点补贴,这却是要地方政府把关审核的。关键还有一个问题是,国家给了政策,但是钱粮还需时日调拨,而这时,零星的捐赠却先到了。乡镇干部看着半车牛奶半车方便面半车矿泉水半车面包,不仅没有转忧为喜,反而更加愁上眉梢了。

  救灾本质上不是甘霖普降,不可能每一个人都仰沾时雨。因为天灾原本不均,个体有死有伤,也有秋毫无犯的;房屋有垮有裂,也有坚如磐石的。因此,任何国家任何时代,救灾都只能救死扶伤,扶危济困。但是中国农村的特殊情况是,虽然土地承包已有二十几年,也不乏率先致富的人家,然而农业税的解除不过才两三年,多数不在都市边缘的农家,还是生活在小康标准之外。没有出门打工人口的农户,基本只能维持温饱;而打工的农民,除开极少数之外,究竟每月能拿到多少薪酬,但凡有良知的国人,应该比较清楚。

  因此只要流年不顺,遭遇凶灾,多数农家还是没有抵抗和自救能力的。更何况余震还在持续,每家都还在窝棚里挣扎,暂时未垮未伤的物业,天知道在接下来的未知灾害中还能余几。正是这样一种恐慌心态,使得所有的农民,皆有自认灾民身份的愿望。每个人都担心,假设在最初没有被纳入政府救助的视角,那么未来所有的上恩,都有可能被漏掉。这样的不安全感再加上不可否认的国民性痼疾,使得多数村民都会盯住那些本来不多的物资。

  乡镇政府拿到几车东西,按基本常识,就是马上分发到相对受灾较重的村,再由村委会根据实情分发到最需要的组以及农家。村委会如果是大宗的国家补助,必须要经过各组的村民代表讨论,推举名单,进行公示,没有异议再实施下发;这样既体现了基层民主,也避免了官民矛盾。但是眼前灾后乱局,各家都在忙乎自己的食宿双抢等诸多问题,召集会议本难;而下来的物资属于社会捐赠的部分,到村级单位时往往只有酸奶几箱,饼干几箱,矿泉水几箱。村里拿财政津贴的村官只有支书、主任和文书三人,要面对全村两三千人丁,如何分配这点物资,就成为头疼的问题。

  古圣曰君子不患寡而患不均,这种忧患实际上几千年下来,依旧还在困扰国人。村官都是本乡本土的农民,与本村群众皆有各种亲友族戚关系;你本来据实分发的重灾户,恰好可能就有你的远亲,于是没有分到的轻灾户,必然就会指责甚至告发你徇私舞弊假公济私。乡村社会本来就是一个熟人社会,为了原则上的公正却可能得罪情义上的邻居,这对并非公务员的村官来说,自然是一件吃力不讨好的事情。于是多数村官就会选择一种所谓的民间智慧——有马大家骑,然后我们就会看见所有的村民排着长队,拿着杯子来分酸奶、矿泉水甚至大米的可悲场面。这样雨露均沾,固然都不解渴,但不花钱的滋润,总算聊胜于无;最起码说,可以减少许多纷争和质疑。就是真正最苦最需要的农户,也不敢伸张多要几分而开罪众多的邻人。

  这样做,村组的矛盾似乎暂时掩盖,但是赈灾的目的却已经偏离。因为挨饿的依旧还在挨饿,他不敢在村组的熟人社会喊冤,却肯定会在县府等上官面前叫屈。书记老吴和区长老许及其他领导,这会儿都是要每天下村查访的,而市委也会派工作组微服私访检查救灾。危机时刻再加信息社会,普通百姓的哀鸣,此际就有可能上达天听。村官这样敷衍省事原无从追究,更何况村中无将,你还不敢临阵换马。但是区乡干部是食俸禄的吏员,却不敢默许这样的平均主义。听罢灾民投诉,自然要整顿基层做法。乡镇干部对村组的应对之策多数时候心知肚明,虽不敢苟同,却也束手无策。因为换成他们自己来分配有限的这点物资,首先人手不够,其次必惹更多非议。与其被指责私吞不公,还不如顺从多数人的弊政

  就是这点水米,发了重灾的张村,轻灾的李村就会来吵闹——困窘是普遍问题,政府何以偏心?假设恰好镇长的岳父在张村,则更会引发私德的攻讦。乡镇一级还有更多的要务要处理应对,总不能完全陷入盆盆盏盏的琐屑事务。以致最后,上级要分配明显不够的赈灾物资,干脆拒绝不要。小恩弗遍,不如不施。宁可个体嗷嗷待哺,也省得群体愤愤不平。

这样是不是就平息了乡村的是非纷争呢?微风起于青萍之末,却有可能在另外的山谷掀起飓风行动,这就叫系统论里的蝴蝶效应

  万家镇是区里的城关镇,集中着五六万居民,其中有不少下岗的职工,还有土地被征用了的农转非群众。由于多是新建房屋,因此地震中很少垮塌,只产生了一批危房。为了避震,大家还是居住在政府和自己搭建的棚里,生活当然有所不便。但是由于纹江区很快恢复水电气,市场供应也能保证,因此基本没有灾荒问题。镇里也收到过一车矿泉水,考虑到无法均分,干脆拿去捐赠给了重灾的邻县。这样做,上级自然也难以非议。

  电视上天天播报国家救助和社会捐赠的巨大数字,但是这里的老百姓似乎还没领到一瓶水;毕竟同属灾区,内心不免忿忿。地震之后第九天,一辆救灾物资车开进了本来狭窄的街道,在一个服装店门口停下。一个武装部的聘用人员下来,往店里搬运方便面火腿肠和饮料。邻居薛跛子是一个吃低保的残疾人,看见后上去质疑,彼此口角,薛遂对着街面高喊:有人私分救灾物资啊。顿时引来无数围观且义愤填膺的群众。薛同时还给书记老吴电话举报,老吴在乡村巡视,闻讯立即飞车赶回。

  该聘用人员也向派出所报警,说有人哄抢救灾物资。老吴和警员赶到现场时,他已经被愤怒的群众吓跑了,那辆货车也趁机开走,现场只剩一部被群众包围的吉普。老吴问明情况,立即向群众保证,一定要彻查此事,给老百姓一个说法。警员也很快拘捕了该人并亮相,同时马上在群众监督下搜查商铺,抄出来全部一起十几箱饮食和一顶帐篷。商铺贴上封条,该人被带走审讯,群众慢慢散去。

  区委紧急召开常委会,查明情况是——该人乃去邻县绵竹汉旺镇参加营救的民兵,曾经在废墟中救出十多个人。现从汉旺镇撤退,剩下一些救援物资。领导向上级申请,要求给每个救援人员一点物资补助,理由正当,就拨给了他们一些。他按照领导要求,押车挨家送货,接着把自己那一份送到自己女友商铺卸货,立马就激起了民愤。

  这样的行为本来是领导考虑欠周,加上他语言失当,自然容易引起群众误会。地方上为了暂时平息民愤,只好把他先拘押起来。但是事犹未了,到了下午,更多不明真相的群众开始聚集在商铺门口,谣言四起,纷纷流传说官员私分救灾物资,百姓至今无人救助。尤其放假的中学生盲目参与进来,一时群情激愤,瞬间就要惹出大规模群体骚乱。本来就在危房丛中,一旦余震突来,满街挤满各种看客,群众生命危在旦夕。可是全区仅有二十几个机动警力,全部到场,很快化在人海之中看不见踪影。

防不胜防的危机在应急预案之外突然形成,基层政权又该如何来应对并化险为夷呢?纹江区的星星之火,假设引燃周边的重灾区,后果谁敢承担。

  进入20世纪90年代之后,无论中央还是地方政府,防止大规模群体事件,已经成为各级领导守土有责的第一任务。稳定压倒一切,是上下明确的责任。在稳定中改革开放,在稳定下和谐发展,这是执政党追求的最高目标。天灾来之不预,谁也难挡;救灾减灾,政府行为已经基本赢得国际和自己人民的认可和赞誉。但是如果人祸接踵而至,那所在地的官员肯定难辞其咎。更重要的是,良心何以面对雪上加霜的一方百姓。

  书记老吴久历基层政场,且富人文情怀,焉能无此种敏感直觉?虽万人丛中,吾往矣——这样的任事胆魄,在关键时刻能考验决策者高下的素质。他一边向市里报告(这是绝不能隐瞒的大事),一边请求增援警力维持秩序,一边安排各部门干部全部上街劝阻群众,一边大胆走向了开始狂躁的人群。

  他在此地为官已久,平时老百姓多也认识;自信心以及第一责任人的身份都不容他半点含糊。但是灾后百姓还在余震焦虑压迫下,寝食难安自然肝火正旺。兼之多年体制性的积弊,难免使得各级政府的公信力降低,在全国都在关注救灾钱物的监管问题时,这些确实还未领到救助的灾民,自然容易信谣传谣而大有踏平腐败之气。他与市上来的一位领导登上一辆已被失控群众砸破的警车之上,向群众喊话,半导体的微弱声音完全被淹没。区长老许带一干人尽力维护着谁也难以维护的秩序。他们看着脚下闹事的多是中学的愤怒孩子,只能让赶来救援的防暴特警渐次撤退,绝不能另外再引发流血冲突。

  不可否认,任何这样的群体事件,都有少数充满积怨的人在挑灯拨火。但是愤怒是天然具有传染性的情绪,尤其在夜幕和人海之中,难免也有很多趁机出手的狂暴青年。在大灾的背景下,灾民裹挟着普世同情;政府采取任何强势手段来干预,都很难占据民间的道义优势。但是任之燎原,又可能带来灭顶之灾。于官于民于社会,皆是万劫不复的深渊。

区委和政府的分寸,决定事件的成败。他们迅速号召所有的老师找学生,家长叫孩子,厂长找职工,居委会找居民。所有的干部上街分解人群,解释真相。最后老师和学生手牵手隔开人群,掩护警察撤退,避免身体冲突。这样的举措很快见效,当夜群情平息。再通过电视广播和社区人员,挨家挨户向市民说明情况,澄清谣言,又紧急调来各种物资迅速分发安抚,一场差点酿大的危机,终于被消弭于无形。但是重建家园还有漫长的路要走,还会在其他隐性的问题上再次卷起狂澜吗?这对每一个施政者都是一场持久的考验。

十一

  每天发放十元钱一斤粮,这是国家针对真正的灾民出台的专项临时政策,救助期限是三个月。并不是每个户籍在灾区的人都能均享这种补助,国家规定可以享受此政策的是三无人员——无房可住,无生产资料,无收入来源。至于是三无齐备的还是只居其一的,这个标准其实是可以由地方灵活掌握的。

  鉴于德阳市确实灾情严重,尤其什邡和绵竹死亡较多,于是决定在这两市实行全部人员发放。其他几个县区,还是要有所区别并制定相应细则才行。这就给这几个县区带来了巨大麻烦。纹江区讨论的细则是——房屋全部倒塌户、房屋严重受损无法居住户和贫困户可以全部纳入;房屋局部倒塌或严重受损户,可根据家庭人数和经济状况,纳入1-2人。干部、职工和教师全部不享受此政策。

  按理说,这个细则不可谓不细,村组比照自然就能马上确定补助对象。但是,中国的乡村世界远非外人所想那么简单;就一个贫困户的定义,就可以为难死你。因此,为了预防做了好事还挨骂,在程序正义方面又设置了三个步骤——各村组村民代表大会推荐,村公告栏公示,乡镇审核上报。这样看来,一切应该顺理成章地好办了,可是直到今天(震后18),几个县区的这个特旨恩荫,还是难以下发。

  原因何在呢?因为可以拿到900元钱、90斤大米。这对农村而言,可不是一个小数。如果不是人人均沾,那多数人都难得谦让。有的农户已经搬到省城和经商的儿女生活了,闻讯也要赶回来讨要这个恩惠,更不要说还在土地上讨食的村民了。他们的逻辑也很简单,似乎也在理——都是灾区人,凭什么邻县都是全有?再说党中央给的福利,你地方政府凭什么要扣压?你敢不给,我就敢告发你们克扣灾粮,摘了你们的花翎顶戴。

  朝廷圣明而地方糜烂——这是自古中国民间文化传统的一贯错觉。皇上好而贪官坏,这也是近年来无论戏剧还是现实,多多给民众形成的教化。部臣阁僚做好人易,底层吏员做恶人多,这也是一个不争的事实。但是村组如果把全民报上,乡镇有受灾照片档案,那也不可能更不敢拿去糊弄上级。于是在程序正义的第一步,就出现了卡壳。真正的灾民无法推举出来,因为多数人会要争取这一有价身份

  当然也有一个乡镇立马就报上了名单,人数基本符合上级掌握的实况。但是乡村工作经验丰富的领导,岂能不怀疑此中有猫腻?于是派员私访调查,原来是各村组达成民间协议,以真实的灾民身份去领这个钱粮,但是必须到村组后再来一次基本平衡的瓜分。比如灾民拿六成,其他人拿四成。这样的妥协总比都不拿看似要好,那上面可以不干预吗?

  如果官员的政治经验不丰富,知道此中实情,也许就装聋作哑得过且过。但是书记区长却不能同意这种丧失原则的做法,因为这里面又有可能留下巨大的隐患——灾民为了眼看就能到口的粮食,不得不和村民妥协。但是事后困难依旧,他不会找邻人讨要,却有权向上级政府讨要。而且他有十足的理由和证据去检举基层政府,确实克扣了他应得的份额。总理给的十元钱,到你区乡变成了六元,另外的四元是否贪腐,那可是真难澄清的浑水了。

几十年来,农民和基层政权都在进行这种无形的博弈,甚至都要精于算计才行;谁要失算一步,就会蒙受损失;有时甚至常常是双输。如何双赢,这才是一个大命题。

十二

  抗震实在很难,自然的力量远远超乎人类想象;而救灾,本质上说,是救这些无常命运的哀哀苍生,救那些凶险岁月下的遗孑草根。

  媒体和政府引领掀起的这一场悲情风暴,社会良知被苦难震惊感动的慈善巨潮,虽然都会减轻灾民的心灵与生活负荷,但是随着国殇公祭的结束,一切都将会渐次降温,社会生活也会从一时的恐慌和悲悯中解脱出来,各自重归它原本具有的身份、阶层、等级以及无数鸿沟。丧钟落幕之后,陌生平民的血不会成为大众生活永恒的盐。激情会消退,所有悲哀的故事依旧会像这场旷世地震一样被掩埋。谁也无法彻底拯救那水深火热的几千万灾民,从根本上说,他们还得自己站立起来,生产自救重建家园。

  但地震之后余震未消,无论倒房危房有房的家庭,皆不敢回屋生活。基层政府在没有得到中央正式通知前,肯定也不敢发文号召大家有房的回房,因为担心万一大的余震再来,那你政府便有误导责任了;于是只能自己率先垂范进屋办公睡觉,老百姓多数时候还是会窥视干部的选择,尤其在这种人心惶惶的时分,官员的身教肯定好于言传。可为何这个睡觉也要成为领导讨论的议题呢?

  因为几十万人露宿在路边各种形形色色的窝棚里,就难以回归正常的生活和工作秩序。暑期烈日汛期风雨,都会激化各自内心压抑的情绪,更不要说洗澡解手饮食的种种不便,健康卫生防疫的种种隐忧。就从基本的人道主义立场来说,书记区长天天看着这样的避难场景,都不免满心不安。万一哪天不幸某个老人中暑孩子损伤,都可能激起新的冲突,毕竟住窝棚帐篷都不是长远之计。重建新房且不要说相关扶持政策还没出台,就是国家全部重建也还需要待之时日。如何帮助几十万人民安全过渡,成了基层当前稳定局势的首要问题。

于是,过渡房问题必将写进常委会的议程。

十三

  确切地说,纹江区的领导班子还是一个思路缜密的集体。就在大震之后三天,多数灾区还在废墟中找幸存者之时,他们已经开始认真讨论甚至争论要不要修建过渡房的问题了。当时中央政府都还无暇出台相关政策,他们也不知道究竟如何来安置这么多流离失所的灾民。地方财政的财力有限,社会资助的帐篷和资金暂时无法进入他们这样的次重灾区。如果是平时的小灾,中央政府出一点,地方政府配套一点,灾民自己出一点就可以解决。现在的问题是那些好不容易可望小康的农民,再一次被洗白了;他们依靠一点救济和善款,多数依旧难以重修房屋;但是基层政府又不能坐看大家长期在简易窝棚中受罪。

  在唐山地震时代,一切都还是公有制,国家扮演的是无所不包的上帝形象,因此所有的重建,都由中央政府买单。但是今日的中国,所有制十分复杂,农民的产权也非常模糊。土地既不是国家的,也不是个人的,名义上属于一个虚拟的名称——集体(村组)。农民只是土地的承包经营者,而不是地权拥有者,但是他又是土地产品的实际受益人,国家已经免除了千年不易的皇粮——从这个意义上说,受益人又必须要承担土地的风险和灾害,政府只需要酌情给予不同程度的扶助。

  问题是一场巨大的灾难已经使万千家庭彻底破产,政府如果不能彻底安置,就必然要带来对稳定的威胁。但是这一切,都是没有先例可循的。即使在西方发达国家,对于非政府责任的天灾,政府也只是给予福利救济和借贷支持,并不承担全部买单义务。但是在中国这样的农业大国,对于无数甚至还没脱贫的灾民来说,如果没有政府的全方位帮助,则未来的生活许多人必将陷入绝境。

  由于多年来政府主动担当全能救世主的责权,人民也一直习惯把党中央视为可以依托的大救星。这种宣传教化的结果是,在一定程度上培养了老百姓的等靠要心态。你只要真正深入灾区,就会经常面对这样的质问——政府哪个时候来帮我们修房子?你如果说还是需要各家为主重建,那有人就会更加质疑——总理在电视上都说了的:政府会帮你们重建,还要建得更好。——他们会把总理对一个孩子的安慰,视为已经出台的国策。

未来如何重建,国家如何补助,这些问题还将待以时日;但是眼前要修建临时过渡房,却是上下都已肯定了的。中央是在震后半月作出的决定——由国家出钱在灾区城镇集中修建活动板房居住区。这解决的是城镇居民的过渡问题。那么农民呢?散落在大地上的无数农家,他们的过渡如何解决呢?

十四

  中央当然也考虑了农民的过渡房问题——每家补助1000元现金,暂时调集帐篷过渡。这样的政策确实也体现了社会主义的好处,但是落实到基层政权时,就会形成很多的争议与问题了——因为这还是城乡二元结构的惯性思维。

  先说城镇的活动板房,由建设部统一订制,统一派人安装,规定是每亩地只能安置八家,必须1000家集中一处安排——因为这样才不会浪费配套的公共设施(这是按现代社区服务标准设计的)。这就意味着每建设这样一个过渡区,就需要125亩就近城区的土地(因为还要考虑以后的工作和生活方便问题)。基层政府必须出钱做好前期的平整三通工作,不如此集中就不予安装。活动板房设置齐全,洗浴厕所都有,质量可住15年。

  看似多好的恩典,但基层要算账,房子和安装虽然不要地方出钱,可是配套工作弄完,等于给城镇居民每家要花好几千元。更主要的问题是,这样的土地是临时周转,你不能去征用农田;而现成的这么大的空地却很难找。再说有的城镇,没有1000户受灾的,只有几百户的那又怎么办?再就是入住问题,倒塌房屋、危房和贫困无自救能力的要住进,小康微损房的也要求住进,谁都难免会产生攀比和依赖心理。政府日后如果帮助修好房屋,他们会搬迁;如果要他们也出钱来修,那他们可能因为贫穷或者不愿出钱而继续依赖,不修房不搬迁,反正活动板房质量好且基本舒适,还不要租金,甚至还水电气免费。那这样的集中避难营,就会成为乡镇的一个永久性伤疤,给未来的基层政权带来难以预料的麻烦。

  如此多的人聚居一起,难免产生各种突发事件。在对政府有过多指望而又不免部分失望的群体之中,则很容易酿成借题发挥的抗议,甚至聚众滋事。一个巨大的弱势群体,再挟带着暂时的普世同情,一旦和基层政权构成对立,则政府原有的强权姿态,便不免失去优势。还有就是花这么多钱修了,城镇居民也未必愿长期合住;就是一家之内,老少男女没有私人空间,许多生活难免种种不便,互相之间容易产生矛盾。于是有人主张,反正以后还要再修建永久性住房,过渡房显然就是浪费,不如换成现金分发给各家,自己去设法重建。

但是这样又带来新的问题,就是政府对被毁城镇的重新规划问题。究竟是让老百姓在原址各自五花八门再建,还是一切推倒,重新划地,按新的商业模式来操作?很明显,基层政府对付这样的突然大灾浩劫,确实也缺乏经验。而相关学科的研究者们,由于多数时候地震似乎是一个遥远的话题,因此,也缺乏真正能够结合中国底层实际的实用性建议。如果中央财政全部买单,当然可以减少矛盾。但这样一方面可能培养灾民的弱者讨要心态,另一方面还要牺牲所有纳税人的利益和国家财力,这就是所谓的两难困境。

十五

  城镇居民的过渡安置从板房到安装再加各种费用,算起来起码每家在一万元左右。可是给农民的过渡就只有1000元现金,这显然要给基层工作带来矛盾。于是市委和省里协商,省里再下拨配套1000元。当然这是只给房屋确实没法住的三口之家。可是有的家庭还是老少合住的,人口不止三个,那市里又决定每多一口人,再加800元。那些房屋轻微受损,比如厕所厨房院墙倒塌,瓦被掀掉或者部分裂纹但需要修补的,那再由乡镇给予评估,每家补贴200-1000元不等。

  应该说这个方案已经够细,可是基层干部看着还是犯难。从一般常理说,城镇居民要比农民的储蓄稍多,活路也略宽。但是农户只能拿到2000多元过渡金,居民却能享受到价值一万元以上现成房屋居住。同样受灾,同样贫困,为何对农民的政策从建国以来,就一直保持着这种倾斜不均呢?近年来经常讨论的农民的基本国民待遇问题,在赈灾的政策方面,也凸显出来。一旦农民也提出要住活动板房,那基层干部又该如何回答呢?

  但是无论怎样充满悲悯的基层官员,对于这样的政策即使有所质疑嘀咕,但是也不能再去向上级哭穷了。因为表面上看似不多,但是由于需要救助的基数太大,加在一起,就已经是一个庞大的数字了。再说,这仅仅是过渡资金,以后城乡的重建房补助,目前(五月底)还没出台,但是可以预见,中央财政肯定还得拿一笔巨额资金出来。2000元肯定无法安置流离失所的灾民,那他们如何来安抚百姓呢?那就另外向国家的慈善机构打主意吧,为每个受灾的家庭再争取一顶帐篷。由于国内外的捐赠很多,物资的争取显然要比现金容易。这样大致就能摆平农民对公平的诉求了。

对于基层政权来说,考核你是否具备牧民之官的能力,主要是看你如何既保证基本不走样地执行了各项国策,同时还能巧妙地化解乡村的各种冲突。尤其在大灾大难面前,领导班子的集体智慧(他们自称为手艺”),如果能不给上级增加负担,不把矛盾上交,不引发官民冲突,不酿成群体事件,那就可谓能员干城了。但是这样就真能摆平乡村矛盾吗?

十六

  从以上所述我们可以看见,受灾以来各级政府每天要研究多少问题,解决多少矛盾。因为每一个数字和政策,都不可能是某个人随便拍板出台的,更何况在此期间,还有很多救人抢险移民炸坝等重大问题要决策。就基层来说,事务的繁多更难想象。每个部门和乡镇,干部的配备大多只有七八个到十几个不等。他们从地震以来,就基本没有回过家,必须随时待命,每个人的疲倦都写在脸上。即便如此,肯定还有疏漏之处,还要在最不经意的事情上,惹出麻烦来。

  529日大早,金河镇就向区委告急了——几百名灾民要走上高速公路,步行到市里去上访告状。经历了“5·21”骚乱事件,区里已经有了各种应急预案,处变不惊,能够从容面对这些突发事件。区委副书记和相关部门领导配合乡镇干部,迅速出动,轻装简从,在高速路的入口处拦住了那些激动的群众。

  首先要提出警告——成绵高速目前是救援绵阳北川安县的生命线,谁要堵截,既是对重灾区人民的伤害,也是严重违法,国家绝对不会不追究。老百姓当然也知道轻重,宣称他们不会堵截,只是徒步顺路。那么干部一方又劝导——上访是群众的权利,但是行人上高速路也违背相关法律,更何况现在路上密集狂奔着无数救灾车辆,万一引出车祸,那也后果严重。坚持要去的话,区里已经安排好车辆,请大家坐车去。

  大巴已经在路口等着,群众也要讲理。但是他们内心也明白,所谓步行上高速,本质上是对基层政府的一种要挟,需要求得某种重视;如果坐车去,就失去了意义。再说就是到了市里,有什么问题还是要回来解决,既然区里已经来了领导,那目的就达到了,再去市里反而毫无价值。如果彻底不听劝说,完全得罪平时也都认识的乡镇干部,今后也许要解决什么问题,反而更难。于是多数人决定听从干部的劝说,回到乡政府去开会诉说。少数人上了车,开了一程担心被直接拉进警局,又决定还是打道回府吧。于是,紧急事件变成了在乡政府的民主对话。只要肯平静对话,对基层政权来说,就是一个借机宣讲解释国家政策的机会。

在这里,老百姓和基层政权的博弈再次呈现出来。群众知道一个通理——爱哭的孩子有奶吃。但在缺奶年代,可能就要出群哭这张牌,才可能博到一些胜利果实。问题是到底有什么冤屈需要他们这样去群哭呢?难道在这样的高危时刻,还有基层干部真敢徇私舞弊侵占不公吗?

十七

  这一天恰好是金河镇赶集的日子。无论城市乡村,任何群体事件都肯定有最初的少数人带头。而只要有几个敢出头的,沉默的大多数就会选择随从——随从既可能满足自己的诉求,还可能不致惹祸问罪。对一件风波的风险评估,老百姓还是基本清楚的。少数人也清楚,在赶集的日子出头,无需号召就有很多的看客和共同诉求者,这可以增加出牌的份量。果如所料,当几十个人回头走向乡政府之时,跟进的农民则已达几百。

  乡政府的办公楼也是危房,院子里搭建的办公棚,正好可以坐下几十个人对话。应召而来的各部门干部和村组长,也基本到位了。领导喊话要求有意见的代表进入棚内开会,其他的在院子里安静倾听。于是棚内顿时坐满,却主要以妇女居多。副书记和乡镇主要领导负责回答群众质疑,大家轮流发言喊冤

  原来引发这一次群情的事,是昨夜的大雨。各家都住在窝棚避震,多数棚子漏雨造成了老人孩子的痛苦。大家总看电视上报道,哪里哪里又给灾区送了多少钱多少帐篷,国家又拨下了多少钱粮,但是至今他们除开领到一点白水和干粮,还啥都没有见着。如果不是基层政府贪污侵占,那这些恩惠怎么还没降到百姓头上呢?这是多数人的质问,干部很好解释。

  还有一个农民指责,房子倒了这么久,连个干部的影子也没见着。共产党到底还管不管灾民的死活?政府到底还赔不赔偿我们的房子嘛?他说完立刻有一名组长起来谴责他胡说——我那天带镇干部去你们家拍照,你婆娘都看见了的,你他妈又来造谣啊?组长也是农民,乡里乡亲互相责骂没有问题。有气的农民敢骂乡政府,那还是不敢得罪本组组长的,立马不再言语。镇干部顺势给他解释所谓赔偿的不存在,只是肯定要补贴,而且补贴对象是由群众选举表决,公示审核之后才作数。

  然后有妇女哭诉,一看就是穿戴不差见过世面的人。她说她虽然在市里生活,但是户籍房子还是在本镇,这次也垮塌了。她几次去找居委会反映,要求国家那份救济钱粮,都被居委会的人吼出来。根据政策,她也是灾民,凭什么不给救济?

  还有一个一直在院子里叫骂的时髦妇女,她的问题是她原来的房子占地很大,现在拆了危房,以后还允许她在原址原大重建吗?很显然,她担心失去她原来的商铺门面位置,怕政府借重新规划之名,夺走了她的商机。她一直高声嚷着,但很快就接到几个电话,然后就到旁边歇气去了。基层干部对付这些爱闹的人,也有一套自己的办法,一般会通过他的亲戚朋友或者对他形成情感制约的人,提醒他不要闹事。这些打电话的人,难免也有吃俸禄的,那是肯定要服从组织安排来做这个工作的。

大家杂乱倾诉完,领导也听出没有根本性的危机,把政策解释清楚,气氛也就和缓下来。总地分析,主要是基层干部人手不够,一时无法到每家每户宣讲政策。再加上前面说过的村组推荐该被救济的人,一时难以落实,造成钱粮确实未能发放,因而激起了民愤。小小风波很快和平止息,农民还要回去插秧。至于对那几个牵头的人,基层一般会单独去谈话。确有问题解决问题,该要警告还得警告。大家都在本乡本土,谁都难免有点毛病把柄,如果基层真要对你认真,那样的日子也未必好过。于是大家都见好就收,相得益彰。

十八

  一般来说,发生了这样的群体事件,无论大小,区里都是要召开常委会总结的。虽然其他灾区发生的事情更多,潜在的危机也多,但是各自守土有责,工作总要更加细密才好。大家发现宣传工作不到位,就会引起老百姓误会。建议还是要赶快把损坏了的广播线修复,最好再派出高音喇叭宣传车去巡回讲演。另外设计制作一个简单的救灾政策问答,发到每一个村民手上,让大家明白自己可能获得哪些救助。

  其次,该及时发给灾民的钱粮以及过渡费,赶紧下发。省里已经答应调拨的12000顶帐篷,得赶紧催促发来。小春的作物菜籽和小麦已经收割了,赶快动员相关部门和企业去收购,农民手上急等现钱。地震了,氮肥厂受灾停产,农业生产资料涨价,要尽量帮农民保证供应正常生产,没有生产,就没有真正的自救。

  有经验的干部还提出,非常时期,可以学习过去的一些行之有效的办法。比如重建家园要精神先行,要重建受灾群众自尊自强之心。还可组织工作组下到各个重灾区,直接就地解决一些问题,把各种影响稳定的因素,消弭在基层。

  区县政权是国家政治最前沿的单元,也是各项国策的最终监督执行者。按书记老吴的戏言说——除开没有国防和外交的建制,国家所有的机构都能在一个区县找到直属配置。在平时,除开抓稳定和发展之外,看似并无太多要事。但是在这样天灾的危机时刻,它确实起着维护社会基层秩序的重要作用。因为它是直接面对群众面对农民的行政窗口,所有的底层冲突、矛盾和困难,都要在这一层面得到化解。所以上述那些工作,看似微不足道,但却可能真是消化各种潜在问题的良方。

  救灾从安定灾民入手,这是千年不易的古法。先解决民生,最后才能达到民享。小小纹江区在这次地震中的直接经济损失就达116亿,政府确实不可能完全兜底。因此最终还是要官民携手,才能重建家园。部分灾民有部分不健康的灾民心态,在举国悲悯的背景下,细说有违常情,且影响政治的正确性,因而在此暂不讨论。

纹江区最近提出要重建精神,我觉得这是至关重要的一个倡议。无论灾区抑或国家,假设人民坍塌的不仅是房屋,连精神穹窿都随之崩溃,那才是真正可怕的事情。

十九

  汶川大地震的主要灾区,皆位于龙门山断裂带,也就是四川盆地的西北部盆沿山地。地震之后,科学家已经测量出盆地整体沉降,而重庆明显隆起;可见这次地壳运动的巨大力量。可是,地震仅仅改变的是地貌吗?也许站在历史长河的未来看,经此一劫,这个世界已然发生许多更深刻的变化。山川屋舍,世道人心,都可能要在摧毁和重构中经历生死蜕变。

  从另一个角度说,灾区人——无论官员还是百姓,在此后若干年,都不仅将生活在地质学的震带上,更多的可能是还将处于社会学的震带上。成千上万的灾民,如果首先不精神自救,那即使治愈了身体的伤病,也仍未消除心灵的隐痛。而政府如果不彻查灾难中发现的许多隐疾,也很难给人民一个交待。这些问题的存在,必将对改良政治生态起到推进作用。

  悲情援助这样的善举,并不足以持久保证灾民的未来;乐善好施的市民依旧还将回归自己的生活,不可能永久地捐款、送水送饭。时日稍长,最终还可能会嫌弃某些有过多奢望的人——部分人的国民性陋习,都会更加在一个没有足够福利保证的时代生活中显现出来。事实上,我们看见的一些事例,已经反映出不少人的自我弱化心态。基层政府如果对一群人数众多且确实困窘的灾民安置失措,最后的结果将可能悲剧性地出现——政府拼死激情地把灾民营救出来,然后还会在一些突发的冲突中,再把他们压制下去。而那时,必将给整个社会带来新的危机。

  灾民目前对国家救助的期望值太高,多数怀有诉求赔偿的心态。政府多年无所不包代民作主的习惯,又多少培养了老百姓的依赖性。一旦期望和现实错位,就会产生绝望。灾后的人生本来艰难,再一旦失去自强自尊和信心,随之而来的将是高自杀率;这也会对社会构成新的刺激和伤害。如果基层社会失去稳定,那意味着全国人民都要分担其社会后果。

  因此,研究基层政权在灾难危机下的运作和应对,检讨灾难前后的各种经验教训;从重建家园到重建基层民主和法制,然后层级递进;真正在废墟上解放思想,探索制度创新,这可能才是上下共通的美好愿景,也才是这场付出巨大成本的灾难,留给我们这一代人的惟一财富。

  最后,我借一个朋友发给我的一个短信来作为结语,这段话应该说有种残酷的意味。他说——感谢汶川地震灾区的人民,是他们用生命和鲜血来完成这次真正的拯救,让权力归向人性,让生命体现尊严,让信心获得验证。他们是天下的盐,让这个民族、这个国家、这个社会,也包括每个人开始变得更有人味,会哭泣,能感动,懂得爱,懂得好好生活。为那些死去的无辜生命和还在受煎熬的受难者祈祷。愿逝者安息,活者生还,国人都得到救赎。

  (作者:诗人)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
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