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  丁学良 大震能否推进“良治”?  
  作者:丁学良    发布时间:2008-06-14   信息来源:FT中文网  
 

 丁学良:大震能否推进良治

 

良好的治理简称良治good governance),是指决策的过程及其贯彻实施的结果,均体现出公正的、有效的、可以客观检验的一系列标准,因此它既是一种状态,也是一个过程。良治是十多年来国际社会对发展中国家最为重视的领域之一:若治理不良,一个社会自己的潜在条件和国际社会对它的援助,会被大量浪费乃至糟蹋掉,产生不了应有的综合性正面社会效果。

  为什么这个话题在今天尤显重要?因为任何体系的改良、治理的进步,总是和大的经验教训相伴生。这次四川大地震,中国无论是其政府还是民间社会,救援的方式及效果,总体上来讲,都赢得了海内外很高的赞誉。

  中国在这次之所以赢得很多的赞扬,是因为国际社会有三个重要的参照系,来辨识中国的进步。三个参照系中,两个发生在中国,一个在中国的旁边。

  第一个就是1976年的唐山大地震,是最大的参照系;第二个是2003年的SARS非典;第三个是在四川地震之前一个多星期的缅甸飓风灾难。这三个参照系,给四川地震中的中国政府和民间社会的反应,设立了一个黑白分明的背景。没有这个客观背景,我们就很难理解,为什么国际上对中国这一次的总体评价是那么的好,这个与在这之前刚发生的西藏事件及与此相关的奥运火炬传递中出现的广泛抗议形成鲜明对比。

  海内外对中国这次救灾的正面评价,目前正处在一个翘首以待的观望点上:灾后重建刚开始,中国政府能在多大的程度上,会利用这次地震中展现的多种形式的开放要素和活力,催生在良治建设方面,迈出明显和坚定的步伐?这不仅是中国国内公众高度关注的,也是国际社会高度关注的问题。

  长期以来,政治社会学一直关注政治制度形成和变化的社会条件;这个形成和变化可以是正面的也可以是负面的。如果翻阅这方面的重要文献,你会发现,它研究的主题之一,是现代的国家行政管理系统是怎么演化、变得更有效率更公正或相反?支持它变得更的社会因素有哪些?因为经验资料所限,国际学术界关注的是近代由农业社会向工业社会转型以来的这个时段。

  促进该体系成长的最主要动力是三个,第一是战争。战争对现代国家的行政管理系统刺激极大,历史上有很多先例。比如,昔日的欧洲,比英国更早的强国如葡萄牙、西班牙、荷兰,都曾有很多杰出的表现,但最后为什么都败在英国手下?英国成为日不落帝国最基本的原因里,有一点是:它发展了组织和支持近代战争的有效的财政等相关的制度。而它的竞争对手只是把打仗当作打仗,英国却致力于建设合理的国家行政管理体系,在战争过程中越来越先进、越来越强大,它不是被战争拖垮,而是被战争所强化,它的竞争对手却被拖的疲惫不堪。

  第二个促进动力是大的自然灾害,也是现代国家机构包括行政管理体系进步、走向更合理及更有效的刺激因素。除了战争及大的自然灾害,能促进国家行政治理进步的第三个因素是经济竞争,这个我们以后再谈。

  今天提出这个问题,就是在观察中国政府能否抓住这次大震灾难,在制度层面上把坏事变好事,在推动良治方面,取得显著的进步。

  大的自然灾害与战争虽然不是一回事,但却很相像。尽管许多国家的政府对可能发生的大自然灾害,事前做了一些准备,而当灾难真正到来,大部分都会超过事前的设想。因此,国家机器、行政系统、社会管理的诸多机制,能否比较灵活积极地应对和消解大的自然灾害造成的冲击,把这种破坏作为进步的一个契机,那是一件了不起的作为。站在这个高度上,我们看看海内外对这次四川大震之后,最为关注和期待的是哪几个方面?

  第一是信息的透明度,大家最关心的话题1976年唐山大地震时,中国的媒体全部只能用新华社的统发搞。而那几篇关于唐山大震的新华社通稿里,充满了当时疯狂的没有人性的政治术语,对大震本身造成的灾难尤其是人命的损失,基本上没有提及。正因为官方媒体的消息封锁,唐山地震在当时中国社会里造成巨大的恐慌,帮助了小道消息的四处扩散。由于对灾区真实情况不了解,全国民众对救灾能做什么也很不清楚——惟一盛行的是谣言,大多数地区的老百姓对怎么防震、怎样救援,都是在无知和愚蠢的指导之下,非理性行为多多。

  二十七年过去,到了2003年的非典前期,又使出信息封锁的老手段,很快导致海内外的恐慌,弊端彻底暴露。所以,每当严重的自然灾害突发之时,这种信息不透明,就为谣言误导制造了肥沃的土壤。谣言盛行的最大前提,是真实的信息得不到及时披露。

  因此,国际社会这次给予中国最正面的评价,第一条就是四川地震期间,中国体现出罕见的透明度。从政府的公告、主流媒体的主动介入、到老百姓的手机和电邮等各个渠道发出来的信息,对整个中国社会的广泛动员、积极救灾、并抵制谣言,起到了巨大的正面作用。

  国际上关注的是,中国此次罕见的透明度并非自上而下、而是自下而上推动的。海内外均有报道,中国宣传部门在地震发生的最初,也是希望重复过去的那种方式,用通稿来统一舆论。然而地震一发生,众多中国媒体人员以志愿者的身份主动奔赴现场,迅速把最新消息发了出来,一下子促成了中国在大灾时罕见的信息透明,使得中国不仅在国际上赢得巨大的赞扬和同情,更在国内推动了全面的团结和互助。

  所以人们最关心的问题之一是,中国政府能否正面肯定这次短暂的透明度所带来的贡献,将其制度化和常态化。这样的透明做法,哪怕只是它的一部分被制度化了,那也是中国在良治方面取得了一个伟大的里程碑的进步。

  第二,是这次救灾过程里中国民间力量自发广泛的参与,既有NGO、小型基金会、商会,也有个人行动、朋友结伴救援,种种爱心义举,令世界由衷叫好。当今世界,即便是最富裕的国家,遇到类似四川地震这样的巨大突发性灾难,其行政系统也无力全面承包。中国还是发展中国家,还有大量的地区和人口处于贫困或半贫困状态,政府更没有那么多的能力和资源全面承包、照单全收、替天行道。如果不让民间社会自愿、自发、自主地参与,如此巨大的突发灾害,只会夺去更多人的生命、引发更大的灾难,甚至可能引发社会动荡或治理危机。从这个意义上说,这次中国民间社会的自动全面参与,显示了一种令国际社会衷心赞许的伟大爱国主义(patriotic),即对自己各族同胞的爱心与帮助,而不是那种令外部世界高度警惕的极端民族主义(nationalistic)宣泄。

  因此海内外也非常关注,中国政府能否珍惜中国民间这种自愿自发、自主自组的爱国精神和公民意识,在制度的层面上给予稳定的保障,从而使中国的社会变得更加健康、互爱、强韧。这方面有诸多工作要做,首要的是中国能否不拖延制定一部与国际接轨的、开明有效的法律,对NGO、慈善团体、基金会等等予以规范管理和正当保护。中国境内稍有点规模、做过一些实实在在公益事业、多少与国际上的NGO有联系的NGO,据报道有三千多个;其它更小、更不稳固的有数万之众。只有在一部开明有效的法律之下,它们才能大大方方地运作;那些名不副实的,才能被依法整编或淘汰,那些卓有成效的,才能更上层楼。

  第三,是中国政府在遇到突发的、大的自然灾害时,如何与国际社会联手,以最快最有效的方式使国际救援进入中国本土

  这次中国政府的做法,也与1976年的唐山地震和2003年的非典形成对比,进步显著。唐山地震后,中国高喊自力更生,关起门来,虽然能力远不足,也拒绝接受国际社会的援助。此举不管真实用意如何,实际后果是加剧中国人民生命的巨大损失。2003非典也是如此,最初问题发生时,中国对世界卫生组织不主动接触,当人家主动要来时,却把门关起来,直到问题严重、几十个国家对与中国的旅行交往实行隔离后,才开始短暂有限地接受外援。

  这次四川大震,中国一把消息发出去,海外各方包括台湾同胞立刻表示,愿意入境参与救援。灾后第三天,海外救援力量进入四川,这比起1976年和2003年,是个大进步;比起近邻缅甸,更是天壤之别。然而遗憾的是,海外救援还是迟了两天半。对地震救援来说,头几天是性命攸关的时段;专家们都说,大地震后越早来的救援队是找活人,越晚来的是找遗体。

  尽管如此,能否从此次中国与国际社会稍嫌晚了半步的合作(它仍然是个巨大的改良)获得正面经验,把与国际联手接轨方面的程序合理化、简化提速,以后一旦遇到大的自然灾害,能在第一时间跟国际社会联手,接受海外的有效帮助。只要是在以人为本以民为本的原则下革新规章,这个问题不难解决。

  第四,应从这次灾害中受损最严重的群体——据我看到的资料推算,大震中死亡的学生(和少量的老师),总数一万多,甚至达到全部遇难者的三分之一;目前官方数字还没出来——吸取教训,对那些位于地震频发地区的公共建筑进行普查、加固甚至重建。要硬性规定:对于校舍和医院等的建造标准,不得低于当地的政府办公楼。必须反复强调,四川倒塌的那些数千所教室夺去的上万名孩子和教师的生命这个巨大的社会和人伦悲剧,若不能对此进行全面透明的调查、给予严肃处理,我们对国内、国际公众都无法交代。只有在严肃追查、惩处的基础之上,才能在以后大规模减少天灾变人祸的恶性可能。

  第五,对救灾及重建的捐款和拨款的使用,建立公共监督体系。如此巨大的自然灾害面前,中国民众和国际社会出于爱心,以各种形式给灾区人民的支援,如果不能在透明的方式之下得到严格监管,就保证不了恰当的使用,那将是悲剧之后的另一种悲剧。

  中国是一个自然灾害频发的国家,除了大灾,中小灾害每年都有。对救灾物资和重建家园的资源建立透明、公正、有效的监管机制,会使国内和海外的爱心援助更多更快地到来。这之前看到的数据,一个国家民间慈善捐赠占本国GDP的比例,美国是1.85%, 英国0.84%, 韩国0.18%, 印度0.09%,中国大陆才0.05% (SCMP,2006-10-9,B3)。四川大地震有可能长期改变这种状况,但前提是把中国有关捐赠的税收和监管制度建设好,那样才会促成中国内部以及海外可持续的慈善行为。

  第六,在任何地方建立大中型水电工程,都必须有透明的、让各方面专家的意见被公众知悉的听证过程。越是尖锐的反对意见,越是要有通达上下左右的机会。

  这次四川大震虽说很难预报,但无论从现代科学还是从历史资料都可得知,这一地区是地震多发带。然而就在这个地震多发地带,居然条条江河水坝林立。我们读到,很多水电设施在建设之前,就遭到了一些地质专家的质疑或反对,然而面对官方决策,纷纷无效。资料显示,在地震周边地区有近7000座大中小型水坝;据中国官方披露,地震导致8省市水库出险2380座,其中69座存在溃坝险情,有高危险情和次高危险情的水库分别达到320座和1991座。换言之,它们变成悬在几千万居民头上的巨大水盆。进而言之,在中国960万平方公里的国土上,有几条江河上没建水坝?建这么多水坝时,有几个经过公众的听证?这次大震必须把这个问题提升到国家安全发展战略的高度,而不能听任商业利益一手垄断。

  这次四川大地震给中国带来了将近十万的人命丧失、几十万家庭的破碎、无量的血泪、难以计数的财产损毁。如果中国政府(特别是中央政府),能够把这次巨大灾难中展现的中国公民社会的伟大潜力当作宝贵资产,再结合其他国家和地区的相关经验,推动行政管理体制的改良、促进国家与社会之间的良性互动,那么,中国在良治方面就会迈出一大步。那样的话,我们想到不幸遇难的十万同胞的亡灵时,就可以宽慰得多;面对他们的遗属和亲友时,就可以少内疚得多;以后再遭遇类似的大自然灾害时,流的血和泪就可以少很多。

  注:本文仅代表作者本人观点。

 
  责任编辑:hjl  
 
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