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  吴 焰 从汶川地震看建立巨灾保险机制  
  作者:吴 焰    发布时间:2008-06-24   信息来源:人民网-《人民日报》  
 

从汶川地震看建立巨灾保险机制

  

 

四川汶川特大地震发生后,中国人民保险集团公司在第一时间启动应急预案,全力组织抗震救灾理赔工作,并为参加抢险救灾的官兵、国家紧急救援队等免费提供意外伤害保险和医疗保险保障。这场地震灾害给当地人民群众的生命财产造成重大损失,使人们深切感受到建立巨灾保险机制的必要性和紧迫性。

  我国是受巨灾影响最为严重的国家之一,加强对巨灾风险的管理十分重要和迫切

  巨灾属于发生频率较低但破坏性极强、造成严重人员伤亡和经济损失的风险。我国幅员辽阔,气候多变,自然环境及地质构造复杂,是世界上自然灾害类型多、发生频率高、分布地域广、灾害损失严重的少数国家之一,其中以地震、洪水、台风所造成的损失最为惨重。巨灾对经济发展、人民生活以及和谐社会建设构成严重威胁,进一步加强巨灾风险管理、提高应对巨灾能力成为摆在我们面前的一项重要课题。  

  在巨灾风险管理方面引入巨灾保险机制,已成为全球通行的有效做法。巨灾保险机制是以保险的巨灾风险管理功能为基础、辅以政府必要的引导及财政税收等政策的支持和保障而形成的一套综合性巨灾保险保障制度安排,是巨灾风险管理的重要工具。从全球看,巨灾保险已成为各国综合灾害防范和救助体系的重要组成部分,在灾害防范、灾害应急处理以及灾后恢复重建等方面发挥了积极作用。2007年,全球保险业承担了40%的巨灾损失。

  我国目前的巨灾风险管理是由国家财政支持的政府主导型模式,巨灾风险的补偿多采取财政补贴、救济和捐赠等方式进行。在这种模式下,巨灾风险往往给政府财政预算构成较大冲击,增加了政府当期财政支出的压力,加大了财政安排的不确定性,影响到其他方面的财政投入。而且,财政往往只能提供灾后的基本补偿,而仅依靠财政补助难以全面迅速地开展灾后重建以及恢复正常的生产生活。另一方面,由于巨灾保险机制不健全,保险的作用尚未充分发挥出来。保险公司由于缺乏相应的政策支持,加上巨灾风险的分散渠道有限,商业化经营无法单独承担巨灾风险。在今年初我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害中,保险业赔款仅占直接经济损失的5%左右。同时,由于巨灾发生概率低,人们存在侥幸心理以及过度依赖政府,加上缺乏基于公共赈灾的相关强制保险措施,因而我国公众主动购买保险的意识不足、意愿不强。

  保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制,在巨灾风险管理方面具有独特优势,能够发挥更大作用

  从全球的通行做法和近年来的灾害教训看,建立巨灾保险机制有利于构建包括政府、市场、社会的多层次巨灾风险补偿框架,对完善我国巨灾风险管理机制具有重要作用。

  建立巨灾保险机制,可以充分调动全社会的力量,利用专业风险管理技术,增强抵御巨灾风险能力。保险作为一种在全社会范围积聚投保人的资金、对少数受灾群体进行补偿的市场化机制,可以调动全社会投保人的力量。同时,通过再保险等风险转移机制安排,可将风险在全球范围进一步转移分散。因此,保险是有效实现一人损失、大家分摊的制度安排,体现的是人人为我、我为人人的互助精神,可以极大增强抵御巨灾风险的能力。同时,保险公司积累了较为成熟的防灾防损、灾前预警、灾情监控和抢险救灾技术,具有现场检查、隐患排查、职业培训、宣传教育等前瞻性事故预防手段,能够与参保企业和个人共同做好风险防范工作,减少灾害损失。

  建立巨灾保险机制,有利于国民经济平稳发展。通过巨灾保险机制,将巨灾风险及其损失的不确定性转化为相对确定的财务安排,以保险费的形式积累巨灾保险基金,可以实现巨灾风险的有效转移和科学管理。对政府而言,通过事前相对确定的财政投入来支持巨灾保险机制的建立,有利于缓解灾后财政安排的不确定性,稳定财政支出预期,优化财政支出结构。对企业等微观经济主体而言,通过支出保险费获得巨灾保险保障,可以在受灾后获得保险赔偿,及时恢复生产,避免风险进一步向企业职工、出资人等利益相关者以及金融体系传递。

  建立巨灾保险机制,有利于保障和改善民生。改革开放30年来,我国居民的家庭财产不断增多,其中房屋、汽车等不动产和较高价值的动产占比越来越高。一旦发生巨灾,受灾居民将面临巨额财产损失,甚至在财产损失的情况下还要背负房贷、车贷等还贷压力,这将会严重影响金融稳定、社会和谐。建立有效的巨灾保险机制,在灾害发生后能有效补偿人民群众的损失,对于保障和改善民生、促进社会和谐具有重要作用。

  建立巨灾保险机制,可以实现财政投入的放大效应,提升公共服务资源的配置效能。建立巨灾保险机制,通过财政支持等手段,可以有效调动企业和个人参与巨灾保险的积极性,以少量财政投入撬动巨大社会资金,缓解灾害发生时政府财政救济资金不足的困难。此外,建立巨灾保险机制,还可充分发挥保险机构在网络、机构、人员等方面的优势,利用市场机制开展巨灾保险补偿,有效降低政府管理成本和社会运行成本。

  建立巨灾保险机制,可以最大程度地分散风险。巨灾风险造成的损失巨大,直接承保的保险公司、局部地区乃至单一经济体往往难以在特定时期独立承担。巨灾保险机制通过再保险等技术手段,可在空间上将巨灾风险在国内国际保险市场、再保险市场上进行分散,并通过建立巨灾保险准备金制度,在时间上逐步积累应对巨灾风险的储备资金。同时,通过金融创新,开发有限风险再保险产品、巨灾指数联结证券等风险转移产品,可以将巨灾风险转移到资本市场、海外市场,在更多经济体之间进行分散,进一步增强消化巨灾风险的能力。因此,巨灾保险机制通过有效的制度安排,使巨灾风险在更长的时间周期内化解,熨平灾害突发时的巨大冲击;通过成熟的市场化机制,调动国内和全球更多的机构、更大的力量来参与风险管理,分担风险责任。

  建立巨灾保险机制,有利于稳定受灾群众的心理预期,尽快恢复灾区的生产生活秩序。建立巨灾保险机制,灾害发生后受灾保户的安置与灾后恢复重建就有了保障,还能及时获得再生产启动资金。这有利于稳定受灾群众的心理预期,抚慰其心理创伤,增强其抗击灾害、重建家园的信心,降低社会灾害痛苦指数,有效防范灾后出现社会失序和不安定局面。

  整体规划,重点突破,加快推进我国巨灾保险机制建设

  当前,我国巨灾保险机制建设的时机、条件已经基本成熟,需要整体规划、重点突破、加快推进。

  建立多支点、多层次的巨灾保险保障模式。参照国际通行的巨灾保险模式,建立以政府为主导、商业保险体系为主体、国家财政支持、全球再保险市场分散风险的多层次、多方位巨灾保险保障模式,形成政府、市场及其他社会力量相结合的巨灾风险转移分担机制,构建巨灾风险管理长效机制,提高抗御巨灾风险的能力。政府对巨灾保险给予财政、税收支持,推动建立巨灾保险基金和有关巨灾强制保险制度,必要时对巨灾保险经营主体提供相应的救济,并充当巨灾再保险人的角色。保险人和再保险人负责发展巨灾保险业务,接纳并分散巨灾风险,直接向社会公众提供巨灾保险服务,同时依据市场化原则承担相应的风险责任。被保险人依据合同约定缴纳保险费,承担防灾防损责任,并享有接受政府保费补贴、灾后索赔等权利。通过巨灾保险机制安排,可以实现政府、保险人、再保险人、被保险人在巨灾风险管理上的共同参与和风险损失的有效分担,全面发挥巨灾保险在巨灾风险管理中的重要作用。

  进一步建立健全巨灾保险的相关制度。在巨灾保险的立法方面,借鉴国际经验,在我国已经制定颁布的法律规章基础上,专门制定洪水保险法、地震保险法等,进一步明确有关强制性巨灾保险制度。在巨灾保险的财税支持政策方面,对参与巨灾保险的企事业单位、居民个人在巨灾保险费的缴纳、赔付金的领取以及防灾防损等方面所发生的相关费用,给予免税、减税或税收延迟等优惠待遇;对保险公司经营的巨灾保险业务,实行独立核算,减免营业税,免征企业所得税或将所得税返还充实巨灾保险基金。

  加快推进巨灾保险基金的筹设与运作。目前,全球有十几个国家建立了巨灾保险基金,通过政府与保险公司合作来分担巨灾风险。我国可采取政府与商业保险公司共同建立巨灾保险基金的方式,巨灾保险基金在国际再保险市场上安排再保险保障,以分散风险。巨灾保险基金可委托保险公司进行专业化管理,实行专户管理、滚存积累、专项使用。巨灾保险基金的筹集渠道包括:中央和地方财政直接拨款,财政年度救灾资金结余划转,保险公司无大灾年份巨灾保险保费结余滚存,将目前保险业营业税的一部分直接化转为巨灾保险基金,允许保险企业发行巨灾保险基金债券等。

  加强对建立巨灾保险机制的引导。巨灾保险机制建设是一项复杂的系统工程,可以从建立单项的巨灾保险保障入手,针对那些对人民生命财产安全威胁最大的地震、台风、洪水等自然灾害,分险种、分区域试点并推广实施,实现重点突破。可以借鉴开展政策性农业保险的经验,以中央财政补贴为先导,结合地方财政和被保障人的投入,对特定巨灾险种实施强制性保险制度,逐步扩大巨灾保险保障范围。

  强化对巨灾保险机制运行的监管。强化巨灾保险市场准入管理,对商业保险公司提供巨灾保险的资质进行认证和管理;加强对保险公司巨灾保险费率的监管,对准备金的提取和累积进行严格监管;根据各地巨灾历史数据,制订差异化的防灾防损标准,规定只有达到特定灾害防范标准的地区才能提供巨灾保险,以提高巨灾风险的可保性,增加各地防灾防损的意识。

  (作者为中国人民保险集团公司党委书记、总裁) 

 

 
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