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  基层政权合法性的再生产  
  作者:马姝    发布时间:2007-03-24     
 

导师  夏建中  200509 
中文关键词一  基层政权   
外文关键词一  Local Government   
论文中文题名  基层政权合法性的再生产   
论文英文题名  Reproduction of Local Government Legitimacy   

论文中文文摘 

1999年,为了探讨并逐步完善城市社区建设的思路,研究和总结适合中国国情的社区建设管理体制和运行体制,民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》。该方案提出,在强化社区功能的基础上,充分发挥社区力量,合理配置社区资源、发展社区事业,逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变。自此,“社区自治”成为我国社区建设的主要导向。

2002年底,位于北京市西郊的L社区响应社区建设的号召,开始了社区管理体制的改革。改革的主要内容是将街道改为“社区”,并从街道辖区内的居民中选举产生若干“社区代表”组成社区代表大会,其常设机构“社区委员会”纳入社区行政管理体系,与社区行政事务中心(即原来的街道办事处)、社区党工委一道,构成L社区的新管理体制。L社区将这次街道管理体制改革的特点概括为“大社区自治”——因为这是一个有着近6万居民的“大”社区,同时,社区还选举产生了具有“自治”组织性质的社区委员会,并将其纳入到相当于原来的街道办事处建制的社区管理体系中。从各地社区建设的实践来看,L社区自治实践确实具有特色,它突破了在居委会层面进行社区自治的框架,改变了将社区自治仅仅等同于居委会直选的误识,将社区自治升至街道层面来进行。由于社区地处北京这一国家政治中心,L社区体制改革的每一步在无形中为各地社区建设确立了参照标准,越来越多的其它省市的社区来L社区学习社区自治的经验,并以此为模本在当地推广。因此,这一个案是很具有代表性的。

本文以L社区自治实践为个案,选择已为诸多社科研究证明对于中国现代化中的社会问题具有解释力的“国家与社会”范式作为分析框架,以政治学中“合法性”理论为理论视角,从意识形态的训导、政府行为的循规、政府治理的绩效和社会公众的满意四个维度,分析L社区自治实践这一个案所反映的基层政权合法性的建设过程,力求发现社区自治实践的逻辑脉络,验证理论假设并尝试抽取一些一般性的概念和理论、经验命题。

笔者希望通过本文所达到的研究目的主要是,以合法性理论作为分析社区建设问题的新思路,产生一些新结论;突破目前社区自治领域多“政策注脚式”或“教材式”研究的框架,进行更为客观、独立和理性的学术研究;对个案进行全面、深入、细致的剖解,弥补城市社区自治个案研究的不足;在借用“国家与社会”关系理论分析社区自治个案的同时,从经验层面上充实“国家与社会”的理论。

 本文的理论假设是这样的:

1、合法性主要包括四个分析维度,意识形态的训导、政府行为的循规、政府治理的绩效与社会公众的满意。前面三者的最终目的都是为了使社会公众满意,社会公众的满意对政权的合法性而言具有决定作用。一般来说,同时满足这四个方面要求的政权的合法性基础最稳固。在政权发展的不同时期,四个方面的实现程度有所不同,政权的合法性也有所不同。例如,如果政府治理的绩效突出,可弥补政府行为循规的不足;如果政府治理绩效不足,政府能够依法行政,也能一定程度上确保政权的合法性,二者具有可替换性。

2、不同的国家与社会关系形态下,政权合法性基础不同。现代政权的合法性建立在国家与社会良性互动的基础上。按照市民社会的理论,良性互动的国家与社会的关系有赖于现代意义上的自治社会以及国家与社会之间制度性界限的形成。在国家与社会关系的紧张时期,政权合法性基础也不稳固,尤其是社会转型时期,政权合法性较易出现危机。

3、街道作为国家与社会在基层社会的衔接点,集中反映了基层社会中国家与社会的关系与基层政权合法性的情况。具有基层政权性质的街道这一政府派出机构的合法性,以街道内国家与社会关系良性互动为基础。具有街道体制改革性质的社区自治,在改善基层社会中国家与社会的关系的同时,稳固了基层政权合法性基础,与基层政权合法性建设具有同步性,主要体现在改变社区治理方式(从单一主体的行政治理转为政府与社区的合作治理)、精简政府机构提高治理绩效、扩大社区居民的政治参与,增加对社区的身份认同和情感归属等方面。

4、由于国家与社会的关系缺少制度性界限,例如,政府行为缺少法律约束,社区自治组织的权利缺少法律保障,街道办事处和居委会方面的组织法严重滞后于改变了的社区情况,行政权与自治权之间目前还存在较大的冲突,等等,所以,推行社区自治并不足以促成国家与社会关系的良性发展,基层政权合法性基础仍不稳固,提高政权合法性的根本途径是建立以民主和法治为基础的宪政制度。现代意义的社会自治在宪政制度保障下才能实现。

本文将建国以后的国家与社会的关系分为三个不同的发展阶段,分别分析了这三个发展阶段的基层政权合法性基础。建国初期,国家在城市基层社会建立了街道办事处作为基层政权的派出机构,主要职能是“办理上级政府有关居民工作的交办事项,指导居委会的工作,反映居民的意见和要求”。在居民群众中,建立了居委会作为群众性自治组织,在街道办事处的指导下,以发动群众自我管理的方式,协助政府完成对城市社会的管理。这一时期,基层政权对社会成员的动员和调控能力都比较强,合法性基础比较稳固。

计划经济时期,国家通过“单位”这一垄断了单位成员的经济和生活资源的组织形式,使单位成员形成了对“单位”的高度依赖,进而形成了对政府的高度依赖与服从。街道办事处与居委会组成的“街-居”制,对单位之外的社会成员进行管理,与单位制一道,促成了国家对社会的全面控制。这一时期,单位、街道办事处、居委会这些组织,实际上都成为了国家体制的一部分,它们依赖国家而生存,相当于是国家关系的复制品。以今天的角度来看,这种以单位制为主,“街-居”制为辅对社会的全面控制,并不是常态的社会管理方式,随着经济体制改革的推进,基层政权合法性危机的出现成为必然。例如,社会上多元的价值观逐渐弱化了原有的意识形态对公众的训导作用;基层社会中出现越来越多的非单位成员,对单位制逐渐松动后的社会管理体制提出了新的问题,而长期未变的街道管理体制无法及时做出应对;街道内的“条”“块”冲突、居委会在发展方向上的扭曲、依法行政的意识不强等一系列长期形成的结构性弊端,影响了治理绩效的发挥;居民对社区的满意度不高,各种社会矛盾日渐加深。

种种结构性弊端的引发点在于,按照市场经济体制的运行规律,政府应当相应的进行职能转变,即从以前的全能政府向有限政府转变,将政府管不好也不应管的事务,归位于市场或者社会来承担。由于基层社会承接各种社会事务的能力还比较缺乏,为探寻新的社会管理方式,民政部逐渐向基层社会推广“社区建设”概念,提出要以“社区”为单元重新构建基层社会的管理秩序。“社区”在我国成为一个具有政治和社会双重意义的概念,既是自然形成的区域性社会,又是出于社会管理的需要经过政府规划之后的社会单元。在各地社区建设的经验中,存在两种导向,一种是行政导向,一种是社区自治的导向。两种导向具有共同的目的,就是恢复对城市基层社会的管理秩序,稳固基层政权的合法性基础。

从合法性的四个分析维度来看,由于意识形态训导功能的发挥、社区法治的健全与完善都是一个渐变的过程,提高社区治理绩效,增加居民对社区的满意度,成为社区建设的近期目标。具体到街道办事处层面,就是如何协调好街道办事处内“两个政府”的关系,克服结构性弊端,有效的治理社区,体现社区建设的绩效。在如何克服“条”、“块”冲突的结构性弊端的方案上,无论是理论界还是实践部门,都存在两种相互冲突的观点。一种是赋予街道办事处一级政权的地位,一种是保持甚至削减街道办事处的职能,培育社区自治的能力。

通过分析可以认为,L社区自治实践的方案,揉合了社区建设(社区自治)、街道管理体制改革、政府职能转变等多重目标在内,它吸取了各地社区建设的经验,结合街道体制改革的要求,在街道层面进行社区建设,在导向上体现了社区自治的特点。从社区自治实践的情况来看,街道办事处精简机构,减少行政人员编制,调整街道办事处内“条”“块”关系,在街道办事处层面选举社区委员会这一自治组织并将其纳入到行政管理体系中等一系列改革举措,都表明L社区自治实践同时也是一次街道管理体制的改革,从合法性的角度来看,这些改革举措对于充实和强固基层政权合法性基础具有积极意义,例如,宣传了以民主与法治为主导的意识形态,社区行政的制度设置更加健全,增设了政府与居民合作治理的渠道,通过对公共事务的有效治理提高了居民对社区的满意度和归属感,等等。因此,社区自治实践促成了基层政权合法性的再生产。也正是在增强基层政权合法性这一目标上,社区自治与基层政权建设两个看似矛盾的过程统一在了一起。

从“社区自治是基层政权合法性再生产过程”这一结论中延伸出来的问题是,虽然以社区自治为导向的社区建设在一定程度上增强了基层政权的合法性基础,有助于改善城市基层社会中国家与社会的紧张关系,但是,提高政权合法性的根本途径应当是建立以民主和法治为基础的宪政制度。宪政制度是现代国家政权合法性的根本性基础,它一方面强调政治权力的获得必须遵从既定的规则(程序),这就赋予了政治权力以程序上的合法性;另一方面,宪政制度还规定了经过程序获得的政治权力的具体运作,从而赋予了政治权力以运作上的合法性。来源于“有限政府”主张的宪政制度,根本目的和要求就是尽量缩小政治权力的范围和限度,并对政府的权力进行严格限制。现代意义上的社会自治建立在人民主权基础上,是国家与社会分离,以法定的分权方式治理社会的产物,因此,也只有在宪政制度的保障下才能真正实现。

学科名称  03 法学   
专业名称  030301 社会学   
研究方向  城市社会学与社区研究   
学位名称  03 法学博士

 
  责任编辑:wangrui  
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